我国反欠税制度的整合

我国反欠税制度的整合「摘要」反欠税制度是税法的重要组成部分，对各类零散的反欠税制度进行整合非常必要本文着重探讨了反欠税制度的整合基础、基本构成，以及改进方向等，强调要针对反欠税制度的特点，将公法原理与私法原理协调并用，并对包括欠税人在内的各类主体的合法权益进行均衡、有效地保护「关键词」欠税、反欠税、制度整合

一、问题的提出经济和社会的发展水平，特别是税法意识与税收征管能力，不仅是决定一国能否依法有效征税的重要因素，而且同样也是反向影响欠税规模的主要原因与此相关，近些年来，受经济景气变动、税法意识淡薄以及征管乏力等多种因素的影响，我国的欠税规模一直居高不下，并已引起了广泛的重视由于欠税是影响政府及时获取收入的极为重要的负面因素，而对及时、稳定的税收收入的“渴求”又是各国政府的共性，因此，权制度之所以称其为私法性制度，是因为在这些制度中更强调税收的“债权”属性，并且，更多体现的是一般的私法原理当然,由于税收债权毕竟是由征税机关代国家来具体享有和行使，因而上述制度中仍然包含和体现着一些公法性因素譬如，根据我国现行的代位权制度的规定，［］欠税人因怠于行使到期债权，或者放弃到14期债权，或者无偿转让财产，或者以明显不合理的低价转让财产而受让人知道该情形，对国家税收造成损害的，税务机关可以依照《合同法》第条、第条的规定行使代位权、撤销权这7374一规定实际上是把税务机关作为“税收契约”的一方来看待的，因而我体现了代位权制度的私法性；但同时，我国的代位权制度还规定，税务机关依照上述规定行使代位权、撤销权的，不免除欠缴税款的纳税人尚未履行的纳税义务和应承担的法律责任而在相应的法律责任中，则不仅包括补偿性的，还包括惩罚性的，因而同样具有公法性因素止匕外，在反欠税方面，除了要强调征税机关的权力或权利以外，同时也要保障纳税人的相关权利即并非一谈反欠税，似乎纳税人就毫无权利恰恰相反，在构建反欠税制度的过程中，必须全面地体现出各类权力的平衡，这样才能使反欠税制度更具合理性和可操作性对纳税人权利的保障，同样也应是反欠税制度中的重要内容例如，前述的缓税制度或称延期纳税制度，就是基于纳税人的利益而做的考虑，作为欠税制度的例外，其存在是合理的事实上，现行税法已经越来越重视对纳税人权利的保护，这在具有反欠税功用的相关制度中都有体现例如，基于对纳税人权利的保护，前述的税收保全制度在具体实施时要受到多重限制，即必须在具备法定的各项条件之后［］才能实施，并且，个15人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内此外，如果纳税人在期限内缴纳税款，税务机关就必须立即解除税收保全措施；如果因税务机关未立即解除税收保全措施，而使纳税人的合法利益遭受损失，则税务机关应当承担赔偿责任类似的规定在强制执行制度中同样存在［］从这个方面来看，16立法者已经越来越认识到，对纳税人权利的保护与对征税机关权力的约束是一致的应当承认，对纳税人权利的日益关注，是税收立法上的一个重要进步相关的配套制度反欠税并不是孤立的，它同样要“嵌入”一定的“网络”之中，要同相关的领域发生联系［］因此，要有效地反欠税，除了前面谈到的17相关制度以外，还需要一系列配套的制度，以从各个方面来影响欠税的发生这些制度包括纳税人的重大经济活动报告制度、欠税披露制度，税务机关的欠税公告制度、与相关部门的协助配合制度，等等作为新的制度安排，它们体现了立法者在总体上的“整合”考虑，对此可以分别从纳税人和征税机关的角度来进行分析从纳税人的义务来看，为了防止欠税的发生和扩大，当纳税人有合并、分立等重大经济活动时，就依法负有一种报告的义务；同样，欠缴税款数额较大的纳税人在处分其不动产或者大额资产之前，也应当向税务机关报告［］这种“重大经济活动报告制度”，对18于监控和解决欠税问题是很重要的此外，根据现行税法的规定，纳税人不仅负有报告的义务，而且还负有欠税信息披露的义务特别是当纳税人有欠税情形而以其财产设定抵押、质押时，应当向抵押权人、质权人说明其欠税情况；同时，抵押权人、质权人可以请求税务机关提供有关的欠税情况［］这样，对于明确和保障税收的19优先权，对于所欠税款的收回，以及经济秩序的稳定，都有其裨益从税务机关的角度来看，为了加强对欠税的监督和管理，更好地解决欠税问题，现行税法规定，税务机关负有对纳税人欠缴税款的情况定期予以公告的义务在一个真正实行市场经济体制，特别是强调诚信的国家或社会，这种公告制度，作为解决欠税问题的一个重要手段，对于欠税人无疑会形成巨大的压力，同时，对于经济秩序和社会秩序的稳定，也都有其价值另外，反欠税离不开征税机关同相关部门的配合，为此需要建立通报协助制度现行税法已经规定了相关部门在与征税机关配合方面的义务例如，为了防止出现由于地下经济或规避登记而导致的税收流失，税法规定，工商行政管理机关应当将办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报同时，为了防止纳税人利用在金融机构多头开永等手段恶意欠税，税法要求各类金融机构应当将纳税人的帐户、帐号与税务登记证件号码进行“捆绑式”登录，并应在税务机关依法查询纳税人开立帐户的情况时，履行协助的义务

[20]以上对三大类反欠税制度的探讨，主要是从不同的角度，从现有的制度资源出发，来探寻反欠税制度的基本构成；这些制度的定位和分类是相对的，主要是为了探讨整合问题的便利.需要说明的是，上述的各类制度，都为相关主体设定了义务，因而都需要有相应的法律责任制度与之相对应，以免义务的履行因缺少应有的保障而成为“空洞的宣示”从这个意义上说，法律责任制度,当然也应当是总体上的反欠税制度中的必要内容上述各类制度，在反欠税制度的基本构成中是不可缺少的，因而也是进行制度整合时必须要考虑到的从现行税法的规定上来看，已经比过去确实有了进步，但至今仍有一些问题或缺憾，需要在未来的立法过程中再进一步完善

四、反欠税制度的完善对各类零散的反欠税制度加以整合，是为了各类制度的运作能够更加协调，以发挥其整体功用，并不断推进制度的完善从前面所探讨的反欠税制度的基本构成来看，反欠税制度所涉及的具体制度是比较多的，这些制度都需要随着实践的发展而不断完善，但对于其中存在的问题很难在此一一尽述为此，下面仅以有关纳税人权利的保护问题为例，来对反欠税制度的完善略做说明要有效地保护征纳双方的合法权益，在反欠税制度中，仍然要坚持税法的各项基本原则，特别是税收法定原则，这是整个反欠税制度的根本，也是征纳双方的依循纳税人是否欠税，欠税多少，都要有法律依据；同时，征税机关也不能擅自违法对欠税数额予以增减；对于欠税行为，从实体到程序，都要遵循税法的相关规定，或者说，都要遵循税法所确立的相关制度这样才能更好地保护欠税人的权利只有充分重视和有效保护欠税人的权利，才能在纳税人与国家之间有效地实现利益均衡其实，以往在设计反欠税的各项制度时，已经很偏向于政府或征税机关的立场,因而在权利和义务的设置上，存在着突出的“不对称结构”，即对于纳税人的义务规定过多，而对其权利规定过少，甚至如果不去挖掘的话，就很难清晰地看到欠税人的权利但是，从欠税关系的债权债务性质出发,必须考虑过去缺少研究的欠税人权利问题从应然的角度说，应首先明确纳税人的行为是否构成欠税，因为这与权利直接相关例如，纳税人在法定的缓税期间内未纳税，即不构成欠税；超过规定的时效期间，可以不纳税；对于因税务机关的计算错误而超出法定纳税义务的部分所形成的“欠税”，可以不纳税；因发生不可抗力而被准予延期纳税或减免纳税义务的，其未纳相关税款的行为也不构成欠税，等等止匕外，纳税人的行为即使构成欠税，并因而成为实际上的欠税人,也同样需要依据前述的各项反欠税制度，来保护欠税人的相关利益，如在税收保全、强制执行、权利救济等方面，都要充分考虑欠税人的权利因此，欠税人并非全然无权事实上，税法正是通过赋予欠税人以对抗性的权利，来寻求征税机关与纳税人之间的权益平衡要在反欠税制度中全面融入保护欠税人权利的内容，还需要在制度设计上进一步完善例如，上面提到的时效制度，在我国现行的税法中尚付阙如，但在许多国家的税法中，却是一项重要的制度事实上，反欠税制度一定要包括有关期限的制度对于征税机关所享有的追征权的期限，我国和其他国家都有规定，对此前已述及；但是，对于较为重要的时效制度，却始终没有作出规定而这项制度却对欠税人的权利保护具有重要意义大概是由于观念上的原因或认识水平的局限，特别是仅从国家利益角度的考虑,我国至今仍不能在立法上迈出这一步但无论是从利益和权利的均衡保护，还是从立法质量的提高等角度，迈出这一步都是非常重要的

五、简短的结论反欠税制度作为征税制度的另一个侧面，对于实现税法的调整目标具有重要价值现行税法虽然已有一些反欠税规范，但从理论研究和制度建设上看，都还缺少应有的整合只有提出反欠税制度并对其加以系统化,从应然和实然相结合的角度来加以认识，才能更好地发现和解决现行制度存在的问题，特别是对纳税人或欠税人的权利加以保护的问题，以及制度之间的内在联系和衔接问题因此，研究反欠税制度的整合问题，找到各类相关制度之间的内在联系，有利于境进反欠税制度的综合效益欠税作为税收债务的迟延履行，影响较为广泛，尤其涉及到纳税人、国家等各类相关主体的税收利益，涉及到道德风险和逆向选择等诸多问题，需要通过一系列的制度安排来予以解决在建构和实施反欠税制度的过程中，离不开公法原理和私法原理的协调并用而在这方面，可能会存在观念上的冲突，因而需要有观念上的转变这样，才能更好地解决在抽象的纳税义务发生后所形成的具体纳税义务的履行问题也才能更

[21],好地解决税法基本理论的发展及其对实践的指导作用问题「注释」我国缺少关于欠税规模的准确统计数字，但一般认为欠税总量至少有几百亿元人民币，“欠税规模很大”、“前清后欠，一欠再欠”是一个基本的估计为此，国家有关部门一再强调并写入预算报告中的“加强征管，堵塞漏洞，惩治腐败，清缴欠税”，已在全国人大会议上得到通过止匕外，国务院及其有关职能部门亦曾多次专门下达关于清理欠税的“通知”.这说明欠税问题已引起了广泛关注对于税收义务的债务性质的探讨，可参见张守文《略论纳税主体的纳税义务》，《税务研究》年第期20008如何尽量压缩欠税规模，开源节流，增收补漏，便是各国政府共同面临的问题要解决欠税问题，相应的制度建设往往被认为不可或缺从我国的现实来看，在经济全球化等因素的影响之下，“反避税”制度等已经受到了一定的重视，但是，尚未提出建立完善的“反欠税”制度的构想这是对一个重要问题的忽视，事实上，与税收的基本职能相一致，征税机关首要的基本任务,就是“征税”，而反欠税，实际就是征税这一“工作核心”的反向体现因此，如同反偷税、反避税、反骗税等制度一样，建立反欠税制度，同样非常重要从税收立法的角度来看，我国已经制定了一些针对欠税问题的具体制度，并且，在新修改的《税收征收管理法》中又有了进一步的强化和增加只是这些制度还较为零散,人们对其内在联系尚认识不足，因而对各类反欠税制度还缺少系统化或应有的整合，并由此影响了制度的整体绩效，也影响了“依法治税”目标的全面实现基于上述问题，应当考虑把现存的各类有关纳税期限的规定，是各国税法的一般构成要素中的程序法要素，因而在各国税法中对于保障实体科收债权的实现都较为重要参见张守文《税法原理》，北京大学出版社年版，2001第页41〜46关于实质正义和形式正义等问题，许多重要学者都曾做过重要研究可参见波斯纳《法理学问题》,苏力译，中国政法大学出版社年版，第页1994393在这个方面，人们的认识还未尽一致，还有人认为妨碍追缴欠税的行为才是真正的欠税行为但是，通常，应当对欠税行为做广义的理解对于妨碍追缴欠税的行为，我国《税收征收管理法》第条有专门的追究责任的规定65对于我国形成大面积欠税的原因，许多着述都曾经有过多角度的分析，其中，纳税意识淡薄，普遍存在的“欠税有理，欠税有利”的观念等主观因素，是导致欠税形成的较为公认的原因之一特别是国有企业，往往认为企业和税收都是国家的，因此欠税也是自己欠自己的，在经济效益不好的情况下,国家提供税收优惠或自己欠一些税款，都是应该的、有理的；止匕外，由于制度设计和执法不严等多方面的原因，许多企业都把欠税作为解决资金周转困难的重要手段，并且往往把欠税视为“无息贷款”，在客观上形成“欠税有利”的事实，并产生了巨大的“示范效应”参见梁朋《税收流失经济分析》，中国人民大学出版社年版，第页2000200〜201欠税关系涉及公法上的金钱债务的履行，因而具有公法上的债权债务关系的特点参见［日］金子宏《日本税法原理》，中国财政经济出版社年版，第页198920〜21公法性制度如意在解决欠税问题的强制执行制度、离境清税制度、欠税报告制度等，私法性制度如代位权制度、撤销权制度、滞纳金制度等，在现行的税法中都已有规定,本文在后面还将涉及到“最优税制理论”作为信息经济学在税收理论上的成功应用，曾获诺贝尔经济学奖该理论很重视通过理想税制与现实税制的比较来发现现实税制的不足之处［］例如，依据我国现行的《税收征收管10理法》第条规定，因税务机关的责任，致使纳52税人未缴或者少缴税款的，税务机关在年内可3以要求其补缴税款，但是不得加收滞纳金；但若因纳税人计算错误等失误，未缴或者少缴税款的，税务机关在年内可以追征税款、滞纳金，有特3殊情况的，追征期可以延长到年对偷税、抗5税的，各务机关追征其未缴或者少缴的税款、滞纳金，不受上述规定期限的限制［］依据我国《税收征收管理法》第条H32规定，纳税人未按照规定期限缴纳税款的,税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金这一比例已远比过去的日千分之二为低，比较强调欠税行为的损害赔偿性质，更有可执行性，因而多认为是较为合理的参见金人庆《关于〈中华人民共和国税收征收管理法修正案〉的说明》口］这里的纳税担保是指在纳税期限届满2前缴纳税款的担保，但纳税担保在广义上还包括对已经发生的欠缴税款作出的纳税担保等对此在我国《税收征收管理法》第条规定44的离境清税制度中已有体现口］同其他国家的规定类似，我国的税收3优先权制度也强调税收具有优先于普通债权受偿的一般优先权；同时，税收也优先于其他的“非税公课”相关规定可参见《税收征收管理法》第条；相关探讨可参见张守文《论税收的一45般优先权》，《中外法学》年第期19975［］参见《税收征收管理法》第条1450［］根据我国《税收征收管理法》第条1538之规定，实施税收保全需具备一系列的条件，包括.在纳税期限之前；.有确认逃避纳税义务12的根据；.先责令限制缴纳应纳税款；.在限期34内发现纳税有明显的转移、隐匿其应税资财的迹象时，应责成其提供纳税担保；.在其不能提供5纳税担保时，需经县以上税务局局长批准，方可采取冻结存款、查封、扣押相关财产等税收保全措施［］此外，我国的税法规定还强调，税务16机关采取税收保全措施和强制执行须依照法定权限和法定程序，不得滥用职权违法或不当地采取税收保全措施、强制执行措施,否则，如果给纳税人的合法权益造成损失，即应依法承担赔偿责任参见《税收征收管理法》第、、

3839、、条404243从“嵌入”的角度，发展出“网络分析

[17]方法”以及“新经济社会学”，是对传统经济学的重要挑战参见张其仔《新社会经济学》，中国社会科学出版社年版，第页从20016〜7发展的角度来看，网络分析法对于法学研究同样也会很有价值，因为事实上，与该分析方法密切相关的制度经济学、博弈论等已经对法学研究产生了重要影响参见《税收征收管理法》第条、第

[18]48条49参见《税收征收管理法》第条

[19]46参见《税收征收管理法》第条、第

[20]15条17参见陈清秀《税法总论》，三民书局

[21]年版，第页；张守文《税法原1997218〜219理》,北京大学出版社年版，第页200180〜82旨在反欠税的制度加以整合，使相关制度融为一体，以发挥整个反欠税制度的整体效益而要进行制度整合，就需要先明确反欠税制度的建立基础或设计理念，然后再从应然与实然相结合的角度，分析反欠税制度的构成,以及现存制度的缺失，以使反欠税制度更加完善有鉴于此，下面将着重探讨反欠税制度整合的三个基本问题，即整合基础问题，总体制度的基本构成问题，现行制度的完善问题，以力求从理论上和制度建设上来说明反欠税制度整合方面的主要问题

二、反欠税制度的整合基础要对现有的各类反欠税制度进行整合，需要有其前提或基础，需要有总体上的设计或考虑整合并不是把各类不相干的制度鱼龙混杂地“拼盘”，也并非不加区分地都实行“拿来主义”，而是要围绕欠税的性质和反欠税的需要而有所取舍因此，必须首先明确何谓欠税，其性质、特点如何，等等，这些基本认识，恰恰是反欠税制度整合的基础，并为制度整合提供了原则和方向从法学的角度来看，欠税，作为纳税人欠缴税款的行为，其法律实质是在法定或约定的期限内未能及时足额履行纳税义务，亦即未能及时足额履行税收债务的行为是否构成欠税，主要应看两个因素，一个是期限,一个是数额由于期限的清偿可见，通过对“欠税”一词进行语义分析，同样可以揭示欠税关系所具有的“公法上的债权债务关系”的特点，这与通常对税收法律关系性质的认识是一致的欠税关系所体现出的“公法上的债权债务关系”的特点，对于反欠税制度的形成很重要从一定意义上说，上述特点决定了反欠税制度的构成其中，债权债务关系的特点，决定了它在某些方面可以借用与私法相通的一些制度；而债权债务关系的公法性质，又使反欠税制度不同于一般私法上的债的制度，而是更多地体现出公权力的威势据此，反欠税制度在其基本构成上，就可以包括两类制度，一类是公法性制度，一类是私法性制度，当然，这种划分仅具有相对的意义而无论是哪类制度，都是紧紧围绕欠税问题的防杜和解决，都是为在事前和事后解决欠税问题所作出的设计可见，欠税行为的性质及由此而衍生的欠税关系的特点，是构筑反欠税制度的基础,同时，也是对现存各类反欠税制度进行整合的基础作为以反欠税为目标的制度，其在构成上必然是“问题定位”的综合性制度，即从总体上说，必然是对相关的公法性制度和私法性制度加以整合，从而形成以反欠税为目标的相互协调的一类制度

三、反欠税制度的基本构成要对各类反欠税制度进行有效整合，需要从实然与应然相结合的角度，来探讨反欠税制度的基本构成这样，就像研究“最优税制”的路径一样，可以找到现行制度与理想状态的差距，从而找到制度整合的问题所在从现行法律的直接规定来看，我国税法尤其在税收征收管理方面的制度设计上，在相关的税款征收制度中，对反欠税规范有较多的“倾斜性”规定，表现为在《税收征收管理法》之类的法律、法规中，除了对“正常”的征税程序作出规定以外，大量规定的恰恰是与之相对立的、“非正常”的欠税问题因为从某种意义上说，对反欠税制度的规O定如何，会在很大程度上影响税款的有效征收；一国反欠税制度的质量，可谓税收征管制度能否取得成功的重要条件上述法律、法规中的直接规定，是对反欠税制度进行整合的规范基础从理论上说,反欠税制度应当由一系列体现反欠税目标的各类制度组成因此，凡是旨在防止纳税人拖欠税款的各类制度，无论是从期限，还是数量角度作出的规定，也无论是从强调征税机关的权力，还是从保护纳税主体权利的角度作出的规定，等等，都可归入反欠税制度依据相关税法原理和现行的税法规定，从不同的角度，可以把具有反欠税功用的相关制度，大略分为以下几类有关期限和数量的制度从期限的角度来看，与反欠税有关的，主要涉及到纳税义务的履行期限、缓税的期限、税收减免的期限，以及对“误欠行为”的追征期限的规定其中，对纳税义务的履行期限的规定是最为基本的，因为只有超出了规定的期限或者依据该期限而具体确定的期限，仍未履行纳税义务，才有可能构成欠税；止匕外，有关缓税期限和税收减免期限，都是对基本纳税期限的例外或补充性的规定，因为在缓缴或减免期限内未履行相应的纳税义务，并不构成欠税另外，由于失误而造成的欠税行为，是一类特殊的欠税行为,因为它是在发现存在失误以后才能确定的，因而才有事后的追征问题虽然追征的期限一般为年，但3造成失误的主体不同，不仅其应承担的法律责任不尽相同，而且有时追征期限也不相同，从中不难发现公法上的债权债务关系中的不平等性

[10]从数额的角度来看，与反欠税有关的，主要是有关纳税义务的量化，以及延期履行纳税义务的补偿等方面的规定纳税义务作为一种法定义务，可以通过法定税率和依法确定的税基来量化为应纳税额；而欠税的数额，则是以应纳税额为基础的在欠税的情况下，纳税人可能是未履行全部的纳税义务,也可能只是部分履行纳税义务，但无论哪种情况，从公法上的债权债务关系的角度说，都涉及到因未履行法定义务而给国家造成的损失如何补偿的问题，或者说涉及到滞纳金的问题一般认为，基于债的一般原理，因欠税而承担的滞纳金，其性质基本上应是一种对债的迟延履行的补偿；当然，有时在理论上，也可能会基于税的公益性或税收之债的公法性，而认为滞纳金也可以带有一定的惩罚性在把滞纳金基本定性为补偿金的情况下，因欠税而承担的滞纳金的比率就不可能太高；同时，在认为税款更具有公益性,因而欠税是对公益的一种侵犯的情况下，滞纳金的比率就不可能低于一般的银行利率从数额的角度说，无论纳税人欠税的数额多大，都应依照一定的滞纳金比率来承担相应的责任，［］H这也是对公法上的税收债权的一种保护有关征纳双方的权力与权利的制度基于税收是用以满足公共利益需要的假设，从强调征税机关权力的角度，我国税法规定了一系列有助于解决欠税问题的制度，如纳税担保制度、税收保全制度，强制执行制度，离境清税制度，相应的法律责任制度，等等这些重要的具有反欠税功用的制度，有些适用于纳税期限届满以前，侧重于对欠税发生的事前防范；而有些制度则适用于纳税期限届满以后，侧重于对已发生的欠税问题的解决例如，纳税担保制度、［］税收保全制度，12都适用于纳税期限届满以前，意在防止欠税的发生，以使税收债权的实现能够得到充分的保障因此，此类制度安排，主要是要未雨绸缪，防患于未然而强制执行制度和离境清税制度，则都适用于纳税期限届满以后，是在欠税发生后所采取的补救措施，因而更强调纳税人的实际履行，更追求“亡羊补牢”的效果以上几项制度，是为了解决欠税问题，或者说为了强化税收征管，而从征税机关权力的角度所做的规定，是实现税收债权的重要保障如果说上述有关权力的制度属于公法性制度，那么，以税收债权为基础的一些制度，则可称之为私法性制度其中较为典型的是优先权制度、［］13代位权制度和撤销。