关于加强法治政府建设优化法治化营商环境的调研与思考

关于加强法治政府建设优化法治化营商环境的调研与思考党的二十大报告提出，要坚定不移“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”，同时要求“优化政府职责体系和组织结构”国务院发布的《优化营商环境条例》重点对政府在构建营商环境中的职责作出相应指引可见，优化营商环境离不开政府自身的法治化，只有不间断推进法治政府建设，才能够实现对市场主体的依法、科学及全面监管，营商环境才能真正优化

一、以法治政府建设优化营商环境的价值基准价值基准是以法治政府建设优化营商环境的基本标准依据《优化营商环境条例》及《法治政府建设落地实施纲要（2021—2025年〕》中规划的法治政府建设总体目标，通过法治政府建设优化营商环境应从“职能一行为一程序一责任”的基本框架入手，以政府职能科学法定、政府履职合法充分、行政程序正当高效、行政责任严格公正作为价值基准［一）政府职能科学法定是优化营商环境的前提《优化营商环境条例》第四条规定，优化营商环境首先应做到“转变政府职能”，即要求政府主体的行政职权设定和配置科学、合理、清晰，符合营商环境的发展需要和政府定位，身即具备内容广泛性和相对易变性的特点，要求政府在行政过程当中从浩如烟海的规范条文中寻找法律依据，无疑加强了依法行政的难度加之营商环境作为行政行为的内容及对象，对政府行为的灵活性、变通性提出了更高的要求，分散、模糊的行政程序无法满足政府优化营商环境行为的具体需求另一方面，政府主体在履行优化营商环境相关职能的过程当中程序意识相对淡薄以重大行政决策程序为例，尽管已制定施行《重大行政决策程序暂行条例》，但地方政府重大行政决策的程序立法进程仍然比较滞后，尚无法做到行政程序立法在全国各省市的全覆盖即使已有部分省市出台了相关规范，但大多是通过发布行政规范性文件的形式，这不仅造成行政程序立法层级低、约束力弱，从而无法有效提升政府部门工作人员程序意识的局面，内容上也有许多重要程序机制，如公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体商讨决定，及必要的决策后机制等等，均未能得到统一〔四〕权力监督问责亟待加强，政务信息数据公开滞后即使是《优化营商环境条例》第六十九条列举了政府部门及其工作人员承担责任的数种情形，但追究何种责任、如何追究，并未明晰，其中第十一项的兜底条款更使政府在优化营商环境中的追责问责陷入谜团作为法治政府建设中优化营商环境的价值基准之一，行政责任严格公正应当包括完善的行政权监督制度、行政追责问责机制、信息公开制度及政府数据开放制度然而在营商环境构建中，行政责任方面仍存在较多待完善的地方在行政权监督问责方面，优化营商环境中政府主体的话语权仍然较强，自体监督效能有限具备独立性的市场主体与社会主体虽然是经济新业态、新模式的创造者，对市场运转情况最为了解，但却无法深度地、实质性地参与监管规则的制定，对政府监督大多依赖于舆论影响而非制度约束，强制力有限无法形成可一直不间断的常态化监督体制对于问责尤其是重大行政决策问责，在追责主体、责任对象、责任形式、追责事由、追责程序、配套制度方面均存在较大的改善空间在政府信息公开或数据开放利用方面，信息公开渠道数量还不多，主动公开的信息范围难以满足市场和公众的需要因申请公开面临诸多障碍，大多市场主体仅能通过官方网站或时间成本较高的政府信息公开申请获取政策或文件内容，对于政策制定背景、未来导向无法作出准确判断部分规模较大的企业可通过与政府的资源置换或其他法外渠道获取内部信息，小微企业则由于缺乏渠道导致经营难度更大、发展受限即使是申请政府信息公开，救济途径也并不畅通，司法行政诉讼审理时间长，无法满足市场瞬息万变的特点同时，数据要素整合应用程度较低横向上，政府部门及支付、外卖、短视频、社交等平台之间的数据资源还不能实现有效对接和融合共享；纵向上，数据回流机制缺失，数据向上归集容易，向下申请回流较难缺乏数据使用规划与标准，数据要素对营商环境的支撑不强

三、以法治政府建设优化营商环境的实现路径《优化营商环境条例》第四条规定，优化营商环境应当“以深刻转变政府职能为核心”，因此以法治政府建设优化营商环境，重点应在“政府有哪些职能一如何履行职能一履职错误怎么办”的逻辑框架下思考如何达成应然层面的价值基准，具体可从四个“全面”构建以法治政府建设优化营商环境的实现路径〔一〕继续强化“放管服”改革，全面推进行政职能的科学法定其一，从行政过程论出发完善行政组织法体系，提升职能设定的科学性和合理性市场环境变化万千、日新月异，政府职能已不再是孤立的、单一的行为，而是牵一发动全身、环环相扣的整体行动过程传统的行政组织法主要从行政过程的最终结果出发，静态探讨行为是否符合职责职权设定等问题然而，在营商环境的监管中，社会功能不间断分化、市场主体因技术赋权自治能力极大增强，政府往往结合各种行为形式对市场进行监管，形成连续性的动态行政过程为了更有效应对现代化背景下行政任务的多元化、复杂化、易变性，行政组织法应当关注不同行政组织的形态构成及其类型化，并研究不同行政组织形态与特定行政任务之间的匹配性和关联度其二，合理配置与科学整合行政执法体制及其职能全面推进行政职能的科学化和法定化，需要解决行政执法体制和职能的合理配置与科学整合问题对此要调整执法职能配置，按照精简、效能的要求，确定层级之间适当分权、不同职能相互制约、同类职能适当集中的目标继续深化“放管服”改革，力争进一步减少甚至“清零”行政审批事项，全面推行行政审批告知承诺制进一步推进行政执法权下移的改革，注重基层行政执法机构的职能设定、规模与组织形式，与上级政府职能部门的指导与领导关系例如，**省法治政府建设领导小组办公室出台的《关于进一步改善行政执法服务当前重点经济工作的指导意见》中提出建成“省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督体系”的目标，其中就要求以地方性法规的形式安排基层行政执法的机构设置与人员编制，理顺基层执法与县级政府职能部门的关系其三，以人大立法、法院司法倒逼职能法定，架构法外设权阻却机制一方面，人大立法是政府权力的来源，人大对政府的监督将有效阻止部门利益和地方保护主义的变相合法化可考虑成立执法检查专门机构，由常委会秘书长担任办公室主任，专职负责执法检查工作，并承担相应的责任同时配套以地方人大执法检查评估、跟踪及公开制度另一方面，强化司法权威，通过行政诉讼司法审查判定行政职能法定内容及边界,以司法建议等形式规范行政行为，维护法治权威及时发布指导性案例解释相关概念的内涵外延，进一步提升职能设定的科学性〔二〕划定部门间权责清单，全面实现行政行为的合法充分其一，确定“权力清单”与“非权力清单”自《中国共产党中央关于全面推进依法治国假设干重大问题的决定》提出“推行政府权力清单制度”以来，权力清单已成为划定行政权力边界、厘清政府与市场界限的重要制度载体在优化营商环境的背景下，应注意保障市场主体对行政行为的必要参与，即“权力清单”不仅要依法清理行政权力事项，还应通过设权、授权等方式制度化保障市场主体参与整治管理的应有权力同时还应整合并重视“非权力清单”的实现，例如行政指导、行政合同、行政奖励、行政服务、行政信息等行为的适用范围及行使要求等等，助推服务性政府加速建设其二，加快梳理和出台“责任清单”如果说“权力清单”旨在明确政府“法无授权不可为，那么“责任清单”就是在明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为权力清单和责任清单作为政府履责的一体两面，有相互促进、相互补充的作用，不可偏废为了遏制日益隐蔽的行政不作为现象，应以制度化形式明晰政府在不履行法定职责或履责不当时所要承担的具体法律责任，规范权力正确行使公开责任清单，使行政行为的“职”和“责”实现信息对称，从而保证各级政府机关不失职、不越权、不滥用职权同时，重视对于不作为和选择性执法的责任设置和追究，以此为抓手全面加强问责力度，使常态化的行政问责得以全面展开其三，保障政府履责形式与实质的双重合法性政府履责的双重合法性即执法的理性化和裁量的规范化，前者指以人为本、以人民为中心，正确处理执法形式与执法目的、追求效率与实现公正的辩证关系，协调公私利益后者指在法定裁量范围内，充分考虑对象具体的情况，作出利益平衡的行政裁量例如，在新的《行政处罚法》施行后，部分地方市场监管部门进一步规范行政处罚，对于非主观故意或危害性较小的市场经营行为，“枪口抬高一厘米”，探索轻微违法不罚、首次违法不罚等制度其四，培育塑造公务员的法治意识和法治观念，建设行政法治人才队伍行政权同其它公共权力一样，既有积极的组织性、创造性、建设性的一面，又有消极的破坏性、侵害性和腐蚀性的一面基于此，具体行使行政权的公务人员，应当树立起法治思维和法治观念，以有效对抗这种消极性同时，应加强政府法制系统、司法系统、科研机构、高等院校、决策咨询机构等法治人才的交流，进一步强化应用型、复合型行政法治人才培养机制

（三）统一行政程序标准，全面兼顾行政程序的正当高效其一，以地方立法一直不间断推进行政程序法典制定“符合法定程序”是《行政诉讼法》确立的行政行为合法性要件正如哈维尔•巴恩斯提出的第三代行政程序理论，行政程序的本质应视为行政机关与公民之间相互沟通交流的机制，程序不仅是整治管理的手段，更是整治管理的全新方式自《行政诉讼法》颁布30余年来，理论与实务工作者推进行政程序法制定的努力从未停止尽管我国有“重实体轻程序”的传统,但不可否认的是无论是政府行政工作人员还是社会公众，程序理念都有显著提升，可考虑在地方层面开展多点试验性立法，以实践经验推进早日制定出台全国统一的行政程序法典尤其是在当前“放管服”改革的背景下，行政程序的安排不仅具备原本的合法性价值，更隐含了对于行为最正确性即效能价值的判断，简洁、灵活、快速的行政程序有助于高效率地完成行政任务以许可告知承诺制为典型，其变革的核心正是通过简化行政程序、再造行政流程，提升监管效能，以降低传统的行政许可程序带给相对人的成本负担其二，以听证程序为抓手实现程序正当性发展听证是行政程序的核心环节，不仅能够保证市场主体在整治管理中参与权的有效实现，而且在维护当事人尊严、提高对行政行为的接受度、树立政府权威、提高公权力公信力等方面均具备无可取代的作用特别是营商环境监管中，有相当数量的行政决定具备较强的政策性和技术性要求，其结果是否公正无法直接得出清晰结论，往往只能通过程序是否公正来确认和判断以笔者对Z市中级人民法院的调研结果为例，在2022年全年有高达35%的发改案件均因行政机关未听取利害关系人的陈述和申辩,一审法院也未能对被诉行政行为进行正当程序审查所致该行政审判质效数据提示了听证程序对于提升行政行为合法性、正当性的重要意义其三，以地方为主要力量推进行政程序机制完善依据目前中央及地方的立法情况，应从地方性法规、政府规章入手，依据各地经济发展情况汲取市场主体意见，细化、完善各地政府在优化营商环境中的程序标准，依据各地实践情况总结以往的经验，再“自下而上”“自地方到中央“实现行政程序规范的大统一仍以重大行政决策程序立法为例，要以《重大行政决策程序暂行条例》为统领鼓励各地立法积极更新、对接，以法定制度强化依法决策意识，要求重大行政决策必须遵循法定程序明确公众参与、专家论证等程序的适用条件及情形，尤其要重视企业家的决策参与，提升参与人待遇及地位，增设对参与人的回应、说明理由、双方辩论机制同时要求所有重大行政决策都必须实质性地进行合法性审查和集体商讨，重视决策后评估、跟踪反馈和调整机制〔四）常态化问责机制建设，全面强化行政责任的担当机其一，实质化、常态化构建重大行政决策责任追究机制具体路径包括追责主体方面，提升行政权力内部监督的专业化专门化，外部重视人大作用，加强其对同级政府及其工作人员的问责权力责任对象方面实行“党政同责”，在此基础上,对行政负责人的个人决定责任与党委集体负责制作出区分责任形式方面，明确只有政治责任、行政责任和道德责任才能够适用于终身追责，其他责任追究必须符合法律规定不得随意扩张追责事由方面既要依比例原则处罚，限定宽紧适度，不能矫枉过正，又要做到明确清晰，减少不确定性法律概念的使用,增强操作性追责程序方面注意保障公众的知情权、参与权，不怕“出丑露怯”，对于事前追责事由与依据、事中追责的调查材料和事后的处罚措施等都应予以公开，同时要配套责任追究的救济制度其二，常态化的政府信息深度公开机制建设以公开为原则、不公开为例外，一直不间断扩大政府信息的公开范围既要认识到信息公开本身所具备的正当程序价值，将信息公开制度逐步纳入行政程序法规范，使其上升为法律，成为一种常态化的行政程序制度；同时也要注重建立公开诱导机制，即以信息深度公开为目标，通过行政层级结构“自上而下”的引导疏通及社会公众主体“自下而上”的参与，利用政府官方网站、自媒体等各类互联网平台媒介促使政府主动公开更全面、依申请公开更高效、公开程度更深入其三，加快法治政府的数字化转型首先，建立健全数据整治管理体系，制定科学合理的数据采集、储存、共享、安全等标准体系，建立共享交换目录，完善政府部门间数据共享机制、层级间数据回流机制，向公众开放更多数据资源，为经济新业态、新模式发展提供数据支撑其次，提高市场监管智能化水平如推广基于区块链技术的商品服务质量安全追溯系统,做好城市环境、交通、治安等系统的动态监测与聪明才智监管对有条件的企业和必要产业加快生产经营数字化转型，推进产业结构优化升级最后，完善数字整治管理体系，提升数字整治管理效能推广基层党政服务平台，整合数字党务、数字政务、便民服务，建设统一的公共〔法律〕服务平台，丰富平台服务内容，推进一站式政务服务统筹经济与社会发展，增强民生服务、社会管理、应急管理等综合能力建设法治政府不仅是优化营商环境的关键，也是市场经济体制的必然要求在政府与市场互动的过程当中，通常遵循着“形成决策一作出决定一执行决定一落地实施行为一接受监督一承担责任”的基本逻辑，本文从该逻辑过程出发，从中提炼出以法治政府建设优化营商环境的四大构成要素即“职能一行为一程序一责任”，从而具体探讨为了让营商环境在现有基础上达到“优化”应当符合怎样的价值基准、距离价值基准还存在怎样的现实差距和优化空间及以法治政府建设优化营商环境具体“如何做”的实现路径不可否认的是，“法治”本身在这也是依法行政的根本前提具体来说，职能科学，要求政府定位既不越位亦不缺位，让市场能够在资源配置中起决定性作用职权法定，指的是政府的权力只能来源于法律、由法律所规定，通过政府监管市场的一切要素，如由谁监管、如何监管、监管限度与手段等，即机构、职能、权限、程序、责任等必须有法可依、有法必依，法无授权不可为政府职能科学法定的根本前提是加强和完善地方法规规章等制度规范建设，通过法律法规等制度规范提供政府落地实施具体行为的指导准则，同时也作为政府落地实施具体行为的限制一方面，营商环境的优化涉及城市规划、卫生、消防、交通、市场监管等多个领域，所以制度规范上应注意整合政府不同部门的管理资源，厘清各部门职责权限，做好营商环境优化方面的职能规范与其他法律法规的衔接，确立不同监管事项的主责单位和协同单位在法律法规层面作出整体规划与职能安排后，需督促各地各级政府依据各地区的发展规模及经济情况等，进一步细化管理措施另一方面，通过职能设定转变政府主体的整治管理理念营商环境优化的根本是通过法治化的安排营造和服务营商环境，以法治的有效性、敏感度和包容性来激发市场主体的活力和创造力因此，政府各部门在营商环境监管或整治管理中，必须认清自身定位，即市场秩序的维护者、经济发展的引领者和公共服务的提供者，在政策制定时，注重创新整治管理模式，跨部门联合监管，提高监管效能，为经营最初是作为一件“舶来品”进入我国研究和应用视野的，在中国式现代化背景下，通过法治政府建设优化营商环境，既应汲取现代法整治管理论与实践的精华与共性，更要注重进行符合中国特色的本土化改造，同时还需谨防掉入思维片面的陷阱者和消费者等各类市场主体提供便利、高效、包容的法治化营商环境〔二〕政府履职合法充分是优化营商环境的核心履行法定职责是法治政府建设成效在市场经济运作中最直观的表达政府作为优化营商环境的主体，履行行政职责时不仅要“合法”，还要“充分”履职合法，指政府履行职能时必须完全依照法律的规定，对于自身“应当做什么”“必须做什么”以及“不得做什么”有明确的认知和遵守而政府履职充分则是“以人民为中心”的现实表达，它要求政府在履行优化营商环境的职责时必须坚决克服懒政、怠政，主动、积极、充分地履行职责，遏制行政不作为、乱作为履职充分的内在含义还应包括履职的正当性和合理性，即在完善、细化行政裁量基准的基础上，充分履行行政裁量附随的公正作为义务，做到情、理、法相统一，而非机械的“执法机器”具体而言，就是要求“以人为目的”履行优化营商环境的职责行政决策、执行、裁决全过程广泛征集听取公众意见，杜绝认识偏差和考虑疏漏传统政府管理主要表达为“强制式”“命令式”等管理模式，而营商环境的优化要求政府以“服务型”“大管家”思维为主，监管角色定位从“管制型”向“合作型”转变，通过法治的宏观调控来综合考量经济发展、市场规律和数字化转型等多种因素，营造良好的公共服务和软环境，维护市场主体的合法权益，保障营商环境的整治管理同样在法治轨道上健康有序发展，助力社会整治管理的现代化和国家整治管理的现代化（三〕行政程序正当高效是优化营商环境的重点《优化营商环境条例》第三十四条规定了政府应当“为市场主体提供规范、便利、高效的政务服务”从政府主体出发,营商环境在现有水平上得以“优化”，重点便是在行政程序上更加正当和高效其中，行政程序正当，即是要求负有优化营商环境相关职责的政府部门及其工作人员必须严格按照法定程序和正当程序的要求行使营商职权职责，遵循基本的程序要素和程序制度；行政程序高效，指的是应当坚持行政程序的效率价值，在符合正当程序基本要求的基础上，既要降低程序的行政成本，也要优化程序设计，从而产生行政行为“合法性”与“最正确性”双赢的实体结果为达到此要求，可从地方开始探索行政程序立法并渐渐过渡至中央，结合《行政处罚法》《行政许可法》等规范中的程序性要求，各地方政府先制定相应的程序细则，在一定范围内先试先行，再依据实践效果进行调整同时以行政问责、行政诉讼等方式倒逼行政机关工作人员提升程序意识，转变传统的“重实体轻程序”观念，将听证、告知、送达等程序作为行政履责的必要环节，将正当程序作为最低限度的公正要求，在成文行政程序规范欠缺疏漏时予以引用同时，可通过数字化整治管理手段为行政程序赋能增效在“互联网+”理念渐渐深化的背景下，强化数字整治管理服务系统对于政务服务、程序施行、政府信息公开、数据共享等具备重要作用，可通过加强互联网信息引导疏通、建设数字化基础设施、整治管理手段的数字化转型、完善支付体系、开展5G聪明才智建设等，建立起具备较高运作效能的数字化设施，构建以市场为中心的数字化整治管理服务体系〔四〕行政责任严格公正是优化营商环境的保障《优化营商环境条例》第六十九条严格规定了政府和相关部门及其工作人员在履责中的违法情形及责任承担为了让政府切实履行优化营商环境的法定职责，严格公正的行政责任是坚实保障责任严格公正，一方面要求构建常态化的监督机制,在行政权力配置和运转机制上，形成权力之间相互制约的机制;在权力运转过程当中，可依法进行有效监督，以规范行政权力的正当运用，谨防行政权力滥用另一方面要具备理性化的问责水平，建立责任甄别机制，既不能纵容违法行政，也不能矫枉过正，既要对市场主体和经济发展的新业态、新模式进行“包容审慎”监管，也要对政府本身的行为审慎看待，追责只是手段不是目的，评估政府履责的效果要综合考虑行为可能产生的经济收益和社会效果、短期成效和长远发展、主要方面和次要方面基于以上分析，以行政责任严格公正作为优化营商环境的价值基准之一，应相应地从两大方面建设推进在行政责任严格化方面，强化各级政府的主人翁意识、法治意识，尤其是诚信意识既要全面加强对不作为、选择性执法、“朝令夕改”等现象的问责力度，也要树立对错误的适度包容和科学纠正的理念认识，谨防因惧怕问责而不敢作为的情形在行政责任公正化层面，加强行政权力的监督机制，包括监督主体的完备化多元化、监督主体与监督对象的关系、监督职责的专职性和专业性、监督环节的精细化

二、以法治政府建设优化营商环境的现实差距我国通过法治政府建设优化营商环境已取得相当的成效，但是仍要承认，直面当前政府的法治实践情况，影响营商环境优化的不可控因素还有许多，法治政府建设面临很多现实阻碍,与理想状态下的价值基准存在一定的差距为此，有必要对该现实差距进行详尽分析，以期明确未来法治政府建设的着力方向与营商环境进一步优化的空间〔一〕营商职能规范科学性弱，有限职权不匹配市场需求为理顺政府与市场的关系，国务院多次发布《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》等相关文件，涉及投资、生产经营活动、资格资质认定等多个领域，在简政放权的基础上注重加强监管在政府职能再定位层面，不间断明确政府管理界限，负面清单、权力清单和责任清单同时推进然而，相较于政府职能科学法定的价值基准，目前仍存在以下问题其一，作为职能所依据的法律规范科学性和合理性有待提升现行营商环境的立法制定主体均为行政机关，缺乏地方权力机关和其他主体的适度参与，使营商环境整治管理一定程度上偏向政府自我修正、规范的范畴，“自上而下”的管理性突出而“自下而上”的整治管理性稍弱，不仅导致对于市场、社会主体的权利保障难以凸显，也在一定程度上助长了营商监管中政府自我法外设权的情形其二，法治与整治管理的关系有待理顺优化营商环境，既要求政府严格依法行政，也要求面对新情况、新问题积极进行改革整治管理创新，这当中的两难困境需待法治思维破解，一旦处理不慎，容易产生“以前无法〔律〕但有（办）法，现在有法〔律）却无〔办〕法”的错误导向，从而造成部分地方政府以整治管理之名与民争利、以创新之名扩张法外权力的问题其三，行政机关与立法机关、司法机关的关系有待完善行政机关、立法机关与司法机关在广义上均为大政府、公共主体的组成部分，三者之间的关系直接影响优化营商环境的效果实践中立法机关的工作体制机制和程序对于消除部门利益和地方保护主义的阻却仍有待加强，监督机制仍有改革空间例如,很少出现人大对政府的人事任免或财政拨款不予通过的情况，也很少出现人大撤销政府的规章或规范性文件的情形司法机关同样如此，在审理涉及市场主体的行政诉讼时，往往囿于体制内领导施压、地方财政紧张、维护政府公信力等考量，难以完全独立自主地作出司法裁判〔二〕市场监管职责交叉冲突，不作为形式多样难监督究其本质，营商环境的优化涉及秩序与效益的博弈，政府履行营商监管职责时，既要最大程度地保障效益价值，又要通过政府在合理限度内维持秩序价值，为此，必须结合现阶段客观经济环境和企业市场主体的发展诉求，既要在法律层面进行政府职能的进一步精细设计保障履职“合法”，又要探究何为“合理限度”即如何判断履职是否“充分”其一，规范体系内营商监管职责交叉冲突比较明显例如,《无证无照经营查处办法》第六条规定，工商行政管理部门负责对未取得营业执照的经营者进行查处，而某省会城市《城市管理综合执法办法》第九条又规定城管综合执法部门具备对无照经营户外公共场所的行政处罚权，同时在政务信息公开栏中说明市场监督管理局的职能为“指导查处无照生产经营和相关无证生产经营行为”作为同级单位，市场监管局如何“指导”城管部门、在“查处”中如何处理两者关系等问题有待厘清其二，政府主体优化营商环境，要求坚持“良法善治”即形式法治与实质法治相结合，然而实践中政府出于对市场情况不了解、怕担责等心理，往往出现形式作为而实质不作为、部分履行部分不履行、无故拖延超期或者不正确不允许确进行行政行为等种种隐蔽式不作为乱象，形式多样难以监督运动式执法、选择性执法、趋利执法及暴力执法现象仍未杜绝其三，政府部门工作人员的整体法治素养尚待提高对于法律的理解常常出现偏差，不能有效运用法律规范、法律原则及法律精神进行分析、判断和思考例如，笔者曾参与审理的“**蜜乐源养蜂专业合作社诉郑州市市场监督管理局撤销行政处罚决定”一案中，市场监管局对相对人作出行政处罚的主要依据是食品检验报告，却认为无需提供检验机构的复验记录，最终法院认定其检验程序不符合食品检验工作规范，因此不能作为行政处罚的事实依据，判决撤销行政处罚决定〔三）行政程序分散化模糊化，程序保障意识相对淡薄与法治政府建设价值基准中的程序目标相比，目前政府优化营商环境的行政程序性规范与实践还存在许多问题一方面,尚无针对优化营商环境行政程序的统一和专门性的立法虽然《优化营商环境条例》中有大量要求政府行为遵守法定程序的内容，如第十四条规定落地实施行政强制措施必须遵守法定程序、第三十一条规定依照法定程序变更政策承诺和合同约定、第四十一条规定规范投资审批程序、第五十四条第二款规定对特殊行业、重点领域等严格规范重点监管程序，等等但以上规范条款中，具体程序包括哪些环节、“法定程序”具体指哪个法、违反程序应受到何种处罚等等，均未有明确规定，只能自行在分散的大量单行性行政法律规范中寻求答案行政法本。