孝感市文化市场综合执法改革调研报告

孝感市文化市场综合执法改革调研报告家是无法得到根本解决的但在实际工作中，由于某些部门过度强调部门利益、部门权力的得失，出现了沟通不畅、配合不力、职能缺位的问题，导致政府职能严重分化，政府作用受到削弱汉川市城区及乡镇共有证照齐全的电子游艺经营场所家，但从去年月起已全部关停，当地文化196市场主管部门对此事毫不知情，后从多方渠道打听才知道是公安部门在搞市场整顿，由此能够看出汉川市文化市场管理相关职能部门之间缺乏正常性的沟通，各自为政的现象较为严重再以黑网吧的整治工作为例，在我市某些地方，作为整治黑网吧的主管部门和执法主体的工商行政管理部门，对所辖区域内的黑网吧只管处罚不论取缔，有的甚至不论不问还有的地方，文化部门经常接到群众对黑网吧的举报，都会及时地函告当地工商部门，结果却石沉大海，杳无音信，黑网吧照常营业，气焰更加嚣张从技术层面上讲，对于网络使用流量大和在线时间长并开启路由功能的用户，作为文化市场管理职能部门之一的电信企业是完全能掌握的而某些电信企业为了客户量的增长，从不对这部分用户上网的功能用途进行了解或者即使知道用途也不主动向相关部门报告，即使知道了这是黑网吧也不采取断线断网措施，只追求营业额的增长，忽视了企业的社会责任，在一定程度上为黑网吧的蔓延提供了网络平台和技术保障，更为突出的是存在重大的安全隐患

（四）文化市场综合执法经费的严重不足，影响了执法工作的正常开展由于文化市场管理费用的取消，我市文化市场执法经费由以前的自收自支转为完全依赖于财政拨款按照省委省政府对于文化市场综合执法改革的部署和要求，全省各级文化市场综合执法机构明确为全额拨款事业单位，其人员使用全额拨款事业编制但在实际操作过程中，由于地方财力有限，当前全市财政预算经费只是基本解决了各级文化市场执法机构的人员工资部分，文化市场执法办案和日常办公经费尚无着落还有些地方的文化市场执法机构并未定性为全额拨款，人头经费也未按全额拨付以孝昌县为例，孝昌县文化市场综合执法大队并未核定为全额拨款事业单位，单位定编人，到岗人，其中人有财政拨款，另外人只有事业编131055制，没有财政编制，这人的工资只能靠单位自筹再如安陆市虽已成立5文化市场综合执法大队，单位性质仍为自收自支单位，经费来源只有每年“扫黄打非”专项经费万元，无事业经费、无人头经费，每年的文化市8场管理费用大部分只能靠罚款解决另外，由于一些地方财政将执法办案经费与行政罚没款相捆绑，全年按完成罚没款指标数大小，以不同级次的返回率划拨给执法经费，造成日常办案经费十分紧缺，严重阻碍当地文化执法工作的全面开展如汉川市文化市场综合执法机构年财政经费

57.8万，政府只拨给其中的万，其余的部分政府给予政策，允许罚款收入

37.8解决这些都导致了一些基层文化执法部门受经济利益驱动，变相视行政罚款为一种“创收”手段，对行政案件不注重调查取证，不分情节轻重，不按案件程序操作，个案交钱走人案例时有发生

（五）市场管理工作中还存在城乡之间开展不平衡的问题，农村文化市场管理力度亟待加强加强农村文化市场管理，繁荣活跃农村文化生活，是贯彻落实科学发展观的要求，是全面建设社会主义新农村的重要组成部分当前文化市场管理面临的一个新情况，就是由于对文化市场执法频度的加强，一些无证照文化经营场所悄悄地向农村和城乡结合部转移，以逃避监管，继续从事非法文化经营活动特别是在农村集市上，盗版图书音像制品十分泛滥，内容不健康的文化产品也随处可见，农村演出市场近几年来也常常因为发生这样那样的问题被新闻媒体曝光究其原因，主要是由于市场偏僻、分散，农村群众对文化产品的鉴别能力不强，乡村一级没有管理机构，农村文化市场管理缺失造成的当前全市各级文化市场综合执法机构均承担有城区及农村文化市场管理的双重任务以各级文化市场综合执法机构现有的编制情况和执法保障情况，要对涉及全市多个乡镇如此广大的农村文化100市场进行有效监管，真是心有余而力不足，有时是远水解不了近渴，出现重城区轻农村文化市场管理的情况乡镇虽设有文化站，但文化站既没有专门的文化市场管理经费，又没有明确其文化市场管理职责，相关管理制度也不健全，日常管理职能基本丧失而基层乡镇政府又处于管理有责，执法无权的境地，管理显得苍白无力正是这些问题的存在，导致了农村文化市场监管不到位

（六）文化市场管理难度不断加大，文化市场综合执法工作任重道远、网吧及游戏厅管理难度继续加大近几年来，我市文化行政执法1部门对网吧、游戏厅接纳未成年人和超时经营的行为着重进行了查处和监管，但此类问题仍屡禁不止，特别是位于城乡结合部和农村乡镇的网吧及游戏厅更是问题的焦点究其原因，一方面是网吧及游戏厅生意普遍不景气，经营者为了维持正常运转，不惜铤而走险另一方面是经营管理人员责任心不强，没有严格执行实名登记制度和场内巡查制度，导致此类场所的无序管理另外，由于网吧及游戏厅审批受总量和布局控制，使无证网吧及游戏厅在个别县市区有抬头趋势、非法出版物整治任务依然艰巨非法出版物整治工作量大、面广2近年来，我市各地执法机构重点突出了加强对政治性非法出版物、“法轮功”等邪教组织的非法宣传品、有害卡通读物以及盗版教材和教辅读物等非法出版物的打击力度这虽然在一定程度上遏止了非法出版物蔓延的趋势，但还没有从根本上扭转非法出版物对社会造成的不良影响、演出市场还有待进一步规范一是一些歌舞厅无证经营，在没有3经管理部门批准并办理相关手续的情况下，擅自开门营业，这些场所一遇到检查便关门停业，检查一过，则照常营业，跟管理部门“捉迷藏”，严重扰乱了演出市场经营秩序二是一些小型民间演出团体、草台班子，从事非法演出活动，表演不健康的文艺节目，严重影响了社会风气三是少数歌舞娱乐场所内存在黄、赌、毒现象，给地方治安带来了不安全因素

四、对策和建议文化市场的发展、繁荣与稳定事关全市社会稳定大局，事关意识形态和文化安全作为文化市场主管部门，我们要正视改革和发展中存在的各种问题，采取切实有效的措施和办法，以促进文化市场健康有序发展

（一）建立科学的文化市场管理体制，健全综合执法机制，形成齐抓共管的良好局面一是地方党委、政府要加强对文化市场管理工作的统一领导，更好地发挥党委统揽全局、政府依法行政的作用，推动政府职能转变二是要切实完善组建发挥各级文化市场管理工作领导小组的作用，各有关部门要明确责任，密切配合，主管领导要将此项工作提上议事日程，纳入社会治安综合治理工作中来，把文化市场管理工作抓好，管理到位三是要进一步健全综合执法协调机制文化、新闻出版、广电、公安、工商、消防等部门要建立健全联席会议、信息通报、联合执法等机制，有计划、有组织的对文化市场中媒体关注、领导关心、群众忧心的热点、难点案件开展联合执法，加强部门之间的协作并建立责任制追究机制

（二）加强文化市场综合执法力量建设，理顺文化市场管理职能按照湖北省文化市场综合执法改革的要求，现有的文化市场综合执法机构除履行原有的文化、新闻出版、文物市场的稽查职能外，还增加了广播电影电视执法职能各地编制委员会要高度重视文化市场综合执法力量配备，确保文化市场综合执法机构的编制在现有编制总数总和基础上，做到只能增加不能减少，确保文化市场综合执法力量不削弱与此同时，各地党委政府要做好统筹协调工作，实现广电行政执法职能的平稳移交，防止出现职能不清、多头执法和无序执法的问题

（三）强化执法队伍建设，增强执法队伍的战斗力和向心力文化市场管理队伍的政治素质和思想作风直接关系到执法成效要高度重视队伍的思想作风建设，杜绝管理工作中的监管不严、执法不力，甚至违法行政等行为要建立起文化市场综合执法工作的内外监督制约机制，建立勤政廉政、政务公开等管理制度，严格工作纪律，坚决杜绝不正之风，坚决反对“吃、拿、卡、要”等不正之风，杜绝心浮气躁、敷衍了事、简单粗暴等工作作风，在社会上树立起公正严明的执法权威和优良的队伍形象要大力提高队伍的业务素质，一方面要在部门内部营造良好的学习氛围，使执法人员掌握新法规、新知识、新技能,不断提高业务水平另一方面要树立人才观念，注意招选一批具有现代管理素质和技能的专业人才，优化队伍结构，全面提高管理效能

（四）建立强有力的文化市场管理执法保障体系，为规范行政执法工作保驾护航一是要确保执法经费落实到位各地党委政府要高度重视文化市场管理工作的重要性，切实保障执法办案经费的及时足额拨付到位，保证文化市场日常执法工作的正常有序运转；二是要加强执法基础设施建设力度各地要按照文化部新的文化市场综合行政执法管理办法的相关要求，确保执法装备配备及时到位，促进执法能力的提高三是要逐步解决执法人员的编制及身份问题要在确保当前全额事业编制的基础上，逐步实现向参公管理人员的过渡，解决文化市场执法人员的后顾之忧，增强自尊心和认同感，调动工作积极性，努力促进工作再上新台阶

（五）强化责任意识，创新管理手段，不断加强农村文化市场监管力度一是要提高思想认识，严格落实农村文化市场监管责任建设社会主义新农村是一项综合工程，各地党委、政府要把农村文化市场管理纳入当地经济和社会发展规划，纳入农村精神文明建设和社会治安综合治理的考核评价体系，与文明乡镇、文明村建设挂钩，与农村基层组织建设结合起来，把基层政府的管理的责任落到实处对辖区管理不力，文化市场混乱的，要严肃追究相关责任人的责任二是要健全管理网络，形成齐抓共管的强大合力要以现有的文化市场行政执法部门为管理主体，同时明确文化站管理工作职责，充分发挥乡镇文化站的服务、监督作用，延伸监管网络形成各区、乡镇主要领导亲自抓，文化、工商、公安、城管等属地管理部门及文化市场行政执法部门具体抓的工作局面，切实履行起文化市场“属地管理”职责三是要加强阵地建设，发挥公益性文化设施作用要开放利用好现有的的基层文化中心（文化站），电子阅览室、党员远程教育电教室以及农家书屋等公益性文化设施，让广大基层群众特别是偏远农村的群众都能够就近享受到便利的文化服务，用先进文化弥补文化市场的阵地、功能缺失，引导农村文化市场健康有序发展

（六）严格市场监管，加大对文化市场违法违规行为的打击力度,促进市场健康有序发展对文化市场行政执法工作，必须作到有法必依，执法必严和违法必究对文化市场违法违规经营行为，必须严格执行相关法律法规进行处罚各地文化市场综合执法队伍要以查办大案要案为重点，以改革创新为抓手，进一步强化管理职能，创新管理手段，加强管理力度，坚决杜绝营私舞弊、徇私枉法的现象出现，实现高效有序管理，促进我市文化市场大发展大繁荣孝感市文化市场综合执法支队月日418孝感市文化市场综合执法改革调研报告文化市场综合执法改革是文化体制改革的重要组成部分，是创新文化宏观管理体制和意识形态文化安全的重要举措，是促进文化市场健康发展的迫切需要，是实现文化产业又好又快发展的客观要求它对于进一步转变政府职能，依法规范和管理文化市场具有十分重要的现实意义自以来，孝感市文化市场综合执法改革工作在中央、省统一部署下，在各级党委、政府的重视下，各地各部门积极谋划、精心组织、高位推进，较好地完成了既定的工作目标和任务经过改革，进一步促进了文化市场综合执法队伍建设，完善了文化市场综合执法工作机制，文化市场管理的范围不断扩大，力度不断加强，文化市场综合执法的制度化、规范化水平不断提升，为全市文化大发展大繁荣筑起了一道坚实的屏障在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，我市的文化市场综合执法改革工作与全国乃至省内先进地市水平还有一定差距，综合执法机构力量薄弱、大市场小队伍的问题还没有从根本上得到解决为进一步了解当前我市文化市场综合执法改革工作的整体状况，摸清工作中存在的问题和不足，为领导决策提供参考和依据近期，按照市局党组统一部署，市文化市场综合执法支队组成工作专班，赴各县市区开展专题调研，现将具体情况报告如下

一、全市文化市场发展基本状况近年来，随着市场经济的不断深入，我市的文化市场这种新兴的市场形态得到了迅猛发展，它从无到有，由小到大，逐渐形成了门类较为齐全，规模较为适当，布局较为合理，经营较为规范，集网络文化、娱乐、音像、演出、电影、广播电视、书报刊、文物、美术品、电子出版物、印刷、体育等十二个门类于一体的的综合性市场体系截止底，全市共有共有各类文化经营场所（单位）家其中网吧家（城区家、各县市1051537106区家），音像制品经营单位家，游艺娱乐场所家，歌舞娱乐43175115场所家，文艺表演团体家，演出经济机构家，美术品经营单位家，81716地面卫星设备器材销售、有线广播电视站、电影发行放映单位家，印24刷企业家，出版物经营单位家，其它各类经营场所家文化市7411318场经营从业人员人，年经营总收入亿元，上缴税费万元

83241.322120随着整顿和规范市场秩序的深入开展，我市文化市场的规模、档次在不断提高，结构、布局得到调整优化，已逐步走上健康有序的发展轨道

二、全市文化市场综合执法改革运行情况根据省委、省政府转发的《省委宣传部省编办省文化厅省广电局省新闻出版局关于加快推进全省文化市场综合执法改革工作的实施意见》（鄂办文号）和《湖北省机构编制委员会关于整合组建市县文化市场综合[]15执法机构加强文化市场综合执法人员编制管理的指导意见》（鄂编文[]22号）及《省编办关于孝感市整合组建文化市场综合执法机构的批复》（鄂编办文[号）精神，市、区县两级政府在党委的领导下，科学统筹，]306稳步推进，基本做到思想不散、工作不断、秩序不乱、国有资产不流失，确保了改革平稳进行和工作正常运转

（一）相继成立文化市场综合执法机构，增强执法力量，改进执法各地根据省市统一部署，成立了由党委宣传部长任组长的文化市场综合执法改革领导小组，切实加强对文化市场综合执法改革的领导元月日，整合市区文化、文物、广播影视、新闻出版等有关行政执法职能的14孝感市文化市场综合执法支队正式挂牌成立，市编委批准的三定方案确定支队为局属事业单位，机构规格为副县级，经费形式为财政全额补助单位同时，设个内设机构综合科、直属大队、孝南大队，定编人，其330中支队长名，副支队长名，副科级领导职数名，并明确孝南大队为113市区双重管理在人员配备上，支队除保留原有名文化市场稽查人员外，6还经过公开招考，从文体和广电系统招聘名执法人员支队除孝南大10队外，现有执法人员人，其中人为社会招聘人员，不占用支队编制182按照“三定方案”要求，各县市区设立文化市场综合执法大队，整合文化、文物、广播影视、新闻出版等有关行政执法职能，单位性质为局属事业单位，机构规格为副科级，相关人员采取组织、人社部门考试考核遴选和对外公开招聘的办法进行当前，除安陆市和云梦县外，其它县市区已于年底前完成文化市场综合执法改革工作新机构已成立挂牌，领导班子也已确定，人员都已初步到位从执法机构设置和人员配备情况来看，截止当前，全市共有文化市场综合执法机构个，定编执法人员人，实有在799岗人员人，其中，周岁以下人，周岁人，周岁以上100301230To6240人，以上的执法人员具有大专以上学历总体看来，全市文化市场2695%综合执法队伍年龄结构趋于合理，整体素质得到较大提升，工作积极性和创造性明显增强从执法机构经费保障情况来看，全市文化市场综合执法队伍的人员经费已实现由自收自支到初步纳入政府财政预算，实行全额预算管理的转变，市各级财政每年用于文化市场管理的各类经费拨款约为万元从执法基础设施建设情况来看，全市现配备文化市场执法车

212.8辆台，计算机多台，数码摄象机、数码照相机及录音笔等各类执法13110办案设备台套，实现了在取证设备、执法车辆、办公设施和工作条件等69基本保障方面的较大突破；除孝南区、安陆市、应城市、云梦县、大悟县、孝昌县等县市区文化市场执法机构由于历史等原因，还在与局机关合署办公外，孝感市本级、汉川市均为独立的办公场所，但在举报受理、调查询问、证据保存、技术监控及库房等专用房间的配备上，与文化部新的文化市场综合行政执法管理办法的要求还存在一定差距

（二）建立科学的文化市场管理工作机制，强化管理职能，突出依法行政经过改革，地方党委、政府加强了对文化市场管理工作的统一领导，更好地发挥了党委统揽全局、政府依法行政的作用，推动了政府职能转变改革后，各地文化市场管理部门进一步坚持“一手抓繁荣，一手抓管理”的工作方针，狠抓法律、法规的贯彻实施和培训教育工作，突出网络文化市场、音像制品市场、出版物市场、演出市场和印刷企业的专项整治，加强文化市场的安全管理、进一步建章立制，强化培训学习，切实抓好执法队伍建设近年1来，市文化市场综合执法支队克服各种困难，采取有力措施，以打造一支工作过硬、作风优良、纪律严明的文化市场管理队伍为抓手，建立和完善了上下班签到制度及请销假制度，坚持实行了周四集中学习制度，同时严格实行支队管理责任考核奖惩细则，做到责任到人，管理到岗，队伍面貌得到明显改观，市文化市场综合执法支队获得省文化市场十佳案卷和征文二等奖的好成绩，汉川市被授予湖北省扫黄打非示范县创立工作先进单位荣誉称号安陆市采取五大举措，严格落实廉政责任，筑牢自觉守纪防线；完善廉政制度，筑牢约束行为防线；规范行政处罚，筑牢依法办案防线；加强宣传教育，筑牢思想建设防线；抓好监督检查，筑牢社会监控防线强化了执法人员的岗位职责，进一步规范了行政执法行为、进一步加强审批流程的监督管理，严格规范行政审批行为各地2高度重视与文化市场管理工作相关的法律法规的贯彻实施，特别注重《行政许可法》的贯彻实施，切实规范行政审批行为当前，全市大部分县市区已实现行政审批“三集中、三到位”，市本级、汉川市、安陆市、孝昌县、云梦县等地文化行政主管部门已率先成立了专门的行政审批科（股）室，行政审批职能得到强化，行政审批程序更加规范，在一定程度上杜绝了后台及暗箱操作等弊端，确保了审批项目的公开透明、进一步强化社会和舆论监督，加强文化市场监管一方面充分发3挥行业协会和社会监督功能，健全举报监督制度，形成政府管理、行业自律、社会监督相结合，多层次、全方位的文化新闻出版市场监管体系孝感市针对网吧接纳未成年人屡禁不止的现象，充分发挥网吧协会和义务监督员队伍作用，加强对网吧的监督汉川市、孝昌县文化市场执法部门还主动邀请当地人大代表、政协委员视察网吧，取得良好的社会效果各地的文化市场举报电话均安排有专人接听举报，实行小时接听、“12318”24处理，并有专人落实举报的登记、查处、反馈，做到有案必查，查处必严另一方面积极创新市场监管机制，实行“日周月季年，，巡查制度与集中清查行动相结合，集中力量查办大案要案，保持市场管理高压态势，全市文化市场共出动执法人员人次，检查经营单位家次，查处204195877各类违法违规案件件，行政处罚元有效地净化了社会文化环131804800境，为文化产业的发展创造了公平竞争的市场环境、进一步搞好上下联动和整体协作，积极探索联合执法模式孝感4市支队与各县（市、区）执法大队联合开展出版物市场、网络淫秽色情、网吧等专项整治行动和交叉执法行动，有效地震慑了文化市场违法违规经营行为孝昌县在全县开展“十星级”网吧创立活动，引导网吧健康发展应城市联合孝感市支队，对应城城区教辅读物市场进行集中清查，进一步规范了教材教辅读物市场秩序孝南区执法大队联合区公安、城管等部门，采取严厉打击与宣传教育相结合的办法，对在孝感市大天桥至后湖段兜售非法盗版光碟的游商游贩进行规范管理，收效明显

（三）完善文化市场管理组织体系，抓好统筹协调，形成管理合力当前，全市除市本级、应城市及大悟县因党委政府换届暂时搁置外，其它各县市区均已成立党委宣传部长任组长，政府分管领导任副组长的文化市场管理工作领导小组各地领导小组充分发挥“协调各方，加强管理”的作用，注意抓住热点、难点问题，制定政策，落实措施，同时指导、督促各有关部门抓好文化市场管理工作，开展专项整治活动市文化市场综合执法支队对各县市区执法大队积极进行业务指导，在属地管理的基础上，统一开展相应的联合专项行动，加强对文化市场的检查和监管各地执法队伍在人员紧张的情况下，积极开展工作，做到守土有责

三、当前我市文化市场综合执法工作面临的主要问题文化市场综合执法改革，必须坚持文化市场监管和“扫黄打非”工作只能加强，不能削弱的基本原则当前，我市文化市场管理力量有了一定加强，文化市场经营秩序有了一定好转，但监管任务依然十分艰巨，文化市场综合执法工作还面临着一些不容忽视的问题和矛盾

（一）综合执法机构力量薄弱的问题还未得到根本解决与省内兄弟地市相比，孝感市的文化市场综合执法机构的编制相对偏少在具体执法实践中，面对有着家经营单位的文化市场来说，人1051手少显而易见，急需扩充执法力量与此同时，各县市区包括市本级在内，普遍存在现有执法人员数少于编制数的情况，空编现象较为普遍一方面各地局机关行政编制人员偏少，老同志又偏多，执法机构的中坚力量往往被局机关借用，还有综合执法机构人员没有及时到位另一方面是各地普遍存在行政、事业干部混岗使用现象，局机关占用综合执法机构编制的现象也不同程度地存在另外，随着新兴文化市场的快速兴起和农村文化市场的逐步发展，文化市场的管理范围不断扩张，管理难度逐步加大，文化市场执法队伍短缺、执法经费不足、执法装备缺失及执法手段落后等矛盾日益突显，严重地束缚了执法人员的手脚，给日常执法工作带来被动

（二）某些领域管理体制不顺和执法经验不足的现象依然存在根据省编办对全省文化市场综合执法机构主要职责的认定，全省各级文化市场执法机构接管了广播电影电视市场的执法职能，承担负责查处违法安装和设置卫星电视广播地面接收设施、违法接收和传送境外卫星电视节目和走私盗版影片放映行为，查处广播电影电视运营中出现的违法违规行为等工作文化市场综合执法机构执法人员优先从现有文化、广播影视、新闻出版（版权）等部门文化市场执法人员中经过考试考核选拔录用但在实际工作中，由于体制机制上的问题，导致广电市场相关管理职能没有理顺，当前全市仅市本级文化市场执法机构有原广电人员进入，其它县市区执法机构中的广电人员均未到位，广播电影电视市场执法权限也未移交到文化，相关执法职能依然是由广电部门在行使，与改革前并无明显改观近年来，我市艺术品、网络文化、电子游戏、艺术培训等新兴文化市场发展迅速，但在执法上尚无经验可循，存在着调查取证难度大、案件办理成本高等不利因素

（三）某些职能部门未能正确处理好职责分工与协调配合的关系，职能缺位现象时有发生文化市场管理是一项系统工程，需要文化、公安、工商、消防、信息产业等职能部门密切配合，齐抓共管，许多问题单靠文化行政部门一。