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公共行政追求社会公平的目标主要是有四个方面的原因决定的第一，是由我国社会主义的性质所决定的；第二，是由行政组织自身的目的所决定的；对社会公平的追求由人民群众对社会公平的要求所决定的，我国正处在社会转型时期，在这个时期中事实上存在着严重的社会不公平的问题，解决这一问题已经成了政府及其行政管理活动的迫切任务追求社会公平的意义1:社会公平是人类社会追求的永恒的价值目标，有利于社会的发展和进步社会公平的存在能够为其社会成员的生存和发展提供保障和条件2社会公平是维护社会稳定的基石，能够为国家的经济建设和发展创造良好的内部环境3:对社会公平的追求有利于塑造良好的政府形象4:对社会公平的追求是政府追求效率的前提第一，我们目前更要着重解决好这样的几个问题第二，通过制度的建设和完善为政府实现社会公平提供保障；第三，通过政府的行政组织变革来为社会公平的追求提供组织保证；第四，通过各种途径为政府追求社会公平提供物质保障和技术支持等；第五，通过对社会不公平现象的严肃惩治来显示政府追求社会公平的决心第四节民主
一、民主的含义民主从哲学的角度而言，作为主体的人对自我存在和自我价值的积极认可，是人的主体性的充分展示在行政管理活动中，充分接纳社会成员的广泛参与，充分尊重公民的自主治理，并通过公共行政体系的组织、机构和程序设置和公共政策的制定为公民对公共事务和自制提供充分的支持从哲学层面看，民主具有这样几方面的性质第
一、民主是人的主体性的内在派生物主体性是指人在同客体的相互作用中所表现出来的自主性、主观性和自为性人不仅仅作为一个自然存在物，而且也是一个社会存在物，在追求物质需求的同时，也在创造和享受精神财富，也在不断的完善自我，为实现人的全面发展作铺垫第
二、民主是人的主体性的社会表现马克思说“人是社会关系的总和”也就是说，人只有在社会关系中才能真正的成其为人，正因为人的这一社会属性使人成为现实的社会主体第
三、民主是人的自主权力的政治表现这包含了两方面的意思一方面，人的合法权利不容侵犯；另一方面，在行使合法的权利的同时，不得妨碍他者权利的正当行使
二、民主观的伦理内涵第一层是一种政治思想范式和文化精神，反映了人们的政治理想和文化意识取向，具有信仰的意义第二层民主是指国家政权的组织形式，是一种肯定所有社会公民享有同等的权力去参与和管理社会政治生活的政治体制民主是保障公共权力为公共利益服务的政治手段从政治学的角度而言，民主是一种理性的应然状态而不是实然的状态，只是一种理想和信仰,是一种精神追求，并不等于现实从理论上讲，由社会大多数成员当家作主并不是一个不可及的空想，但在实践上却出现了民主的形式与内容的脱节，光有民主的形式而没有民主的内容，比如说现在学生选举党员，名义上给以学生一个选举权，但最后还是由老师定夺，这就是徒有民主的形式而没有民主的内容真正的民主的实现需要有来自政治家和行政人员内心的一种稳定的道德冲动，这种道德冲动就是已经成为道德力量的民主信念，作为道德信念的民主，是作为政治理想的民主在心灵中的内化
三、民主在公共行政中的价值1:民主的客观基础是市场经济和商品交换关系民主的社会功能表现在六个方面成为激励机制、凝聚机制、放错和纠错机制、有效的监督机制、宣泄机制和人们自我实现的机制在我国与社会公共事务管理的领域中，民主最突出的功能体现在防止行政人员的腐化和惰性化方面2:行政伦理的民主观1行政人员的人格因素及其作用行政人员能否把民主原则内化为内心信念和道德理想是关系到民主能否真正实现的关键无论什么制度中，行政人员的人格力量都是一个重要的调节因素人格因素具有超越一切社会的恒久性民主制度可以主动依据个人人格因素状况进行公务人员的选择，以使公共权力的掌握者总能获得其个人人格的支持2民主制度、法制体系与行政伦理的关系民主制度伴以健全的法制体系是必要的，但健全的法制体系却不应成为否认伦理因素的理由只有当民主成为行政人员的自觉操守，民主才能实现形式与内容的真正统一3民主原则的伦理化与经济发展的关系民主原则的伦理化市经济发展的发展的客观要求经济民主是市场关系的本质体现行政行为进入市场是为了维护经济民主，为经济民主的充分实现提供权利保护，这就要求行政行为自身必须拥有充分的民主内涵4行政伦理民主观的基本内涵行政伦理的民主原则要求行政行为以国家和社会的公共利益为出发点它要求行政人员充分认识到第一，一切涉入行政管理活动中的人在人格上都是平等的，每个人的政治权利都应得到尊重；第二，行政人员由于社会分工而被定位在行政管理者的位置上，但管理者与被管理者是相对的，作为被管理者的公众有权参与和监督行政管理；第三，行政管理活动程序化和公开化是公众参与和监督的必要条件；第四，作为社会公仆、摒除行政职位、等级和行政经验、资历的偏见、对来自各个方面的意见和建议都要兼容并蓄，这样才是科学的态度和作风第三章行政理想、态度和作风第一节行政理想
一、行政理想的含义理想是建立在科学地认识客观世界和人类社会的客观规律基础之上的，来源于实践，并不断地在社会中得以实现，是人类自觉的、理性的认识；它不是人们任意的幻想，是产生于社会实践及其对历史发展必然进程的认识，是与社会和人生发展的逻辑相一致的，也就是说,理想是人们对美好未来的展望和追求，是历史发展的必然性在人们头脑中的反应，是同奋斗目标相联系的有着实现可能性的科学想象行政理想是一种职业理想，是社会主义国家的行政人员在行政管理的职业岗位上和职业活动中追求和向往的职业价值目标，即希望通过行政管理职业活动实现的价值追求也就是说，是行政人员通过行政管理职业活动所希望实现的价值目标或价值追求职业理想是从业者个人所承载的却又区别于个人生活理想的道德形态，是一种由个人承载的并内置于个人心灵中的职业群共有的理想，它基于人们一定的爱好、兴趣和价值观而形成的对某一或者某些职业的向往，即希望和向往从事某一种职业，是人们的择业理想行政理想与个人理想的关系个人理想是个人对所追求的具有现实可能性并能够转化为现实的对象的想象一方面，要使行政理想中的服务精神、服务价值内化为个人的理想，在实践着行政理想的同时实现个人的理想；另一方面，用合理的、有价值的个人理想丰富行政理想，促进行政理想的进一步发展和完善影响人们职业选择和职业追求的三个因素及三者的关系个人生活的需要、发展个性的需要和承担社会义务的需要这三者之间实际上就是如何处理好个人价值与社会价值的问题
二、行政理想的客观基础
1.加强职业技能的培养
2.加强道德技能的培养，使行政人员产生一种对公共行政公共性的信仰，其实质就是把公共意志、公共利益内化为自身的一种信念（）行政责任意识的具体内容P135-137:可以概括为行政人员的仁爱、公正、求实、宽容和自我节制的意识，是行政人员关于公共行政公共性的信仰在行政管理活动中的体现（）行政责任制度pl38:是根据道德理念和道德原则而作出的制度设计和制度安排（）责任监督制P139:是指为了加强行政人员的责任心，通过外在的教育和监督机制，来保证行政人员提高自身的责任心和自觉性（）行政责任制度的基本类型P138:无限责任制，即行政人员对自己的行为承担全部责任；无责任制，即行政人员对自己行为造成的损失不负任何责任；有限责任制，即行政人员只对自己的行为承担部分责任（）我国行政责任制度的内容包括pl40:宪政责任制（宪法规定，各级政府向本级人大及常委会负责）；政党责任制（政府向共产党负责）;有限目标管理责任制（下级对上级负责；工作落实到具体个人；工作汇报与奖惩）；公仆责任制（为社会公众服务）行政责任意识与行政责任制度每个社会成员都有自身的内心法则,作为特殊职业的从业者一一行政人员，要把一般社会成员的行为准则提升或具体化为行政管理活动中的职业道德观念和行政责任意识关系
1、行政人员需要将客观的、外在的行政责任内化为自身的一种行政责任意识；
2、整个行政体系中的行政人员普遍的行政责任意识不会自动产生，还需要外在的、客观的行政责任制度来提供保障，普遍的行政责任意识的形成，关键在行政责任制度的建设，要“两手抓”,但不是两手都要硬，而是要“一手硬、一手软”行政责任制度建设的基本原则行政责任意识向行政责任制度的转化，需要重视行政责任制度的设计和安排，以道德化的行政责任制度去影响行政人员的责任意识的生成进行行政责任制度的设计和安排时，应遵循的基本原则包括服务原则、公正原则、效率原则第六章行政纪律第一节行政纪律概述
一、行政纪律的含义（）纪律pl45:是存在于一定组织中的要求组织成员共同遵守的行为规范它与组织有着天然的姻缘关系，有组织才需要有纪律，才需要有大家共同遵守的准则，组织的存在是纪律存在的依据与合法性基础（）纪律的特点P145在组织或组织的一定范围内规范人们的行为，具有一定的约束力，凡组织所属成员都有严格遵守相应纪律的义务（）行政纪律P145是行政组织为了维护公共利益和组织整体利益而制定的一种要求行政人员在行政管理活动甚至个人生活中必须遵守的行政准则和行为规范狭义的行政纪律主要是指政府中的纪律；广义的行政纪律则包括一切组织中由行政机构所制定并要求其成员遵守的服务于行政管理需要的纪律本书所讲的是狭义的行政纪律，即政府中的纪律，是存在于政府行政管理过程中的纪律，并且主要要求专门从事行政管理职业的行政人员必须遵守可以从这样几个方面来理解行政纪律的概念（pl46）
1.从目的来看，是为了维护公共利益的需要而设定的行为规范；
2.从内容来看，它分为一般性的与特殊性的行政纪律，前者是对行政权力的规范，是一切行政人员都必须严格遵守的；后者是指与具体的职位和岗位相联系，比如国家安全部的有关纪律；从这一意义上而言，它是一个抽象的概念，是规定各种相关行政行为规范的总和，其具体内容因行政管理活动的具体情况而各有不同
3、从性质上而言，它是一种强制性的行为规范以成文的、规章性的形式出现，规定了行政人员与行政组织之间的权利义务关系，特别侧重于行政人员对行政组织的义务
4、与法律的异同行政纪律是行政组织基于法律的授权而制定的，是法律对行政人员的行为规范的具体化，是行政组织根据自身利益的需要，所制定的比法律规范更为严格、具体和细致，因而，是一种更高标准的行为规范；从而出现了违法但一定违纪，违纪但不一定违法的局面和可能；在义务指向上，行政纪律对行政人员提出了对行政组织负责的直接的具体的义务，法律则要求行政人员的行为对整个国家和社会负责；行政纪律的监督主体是行政组织,作出处罚的也是自身，行政人员违法则要受到自身部门的监督外，还有受到司法机关等部门的监督，也由司法部门追究责任（）行政道德与行政纪律的关系pl45“自律”与“他律”的关系；“自律”是指一种不受外界约束，不畏情感支配，全然根据自己的良心,为追求道德本身的目的而自行制定的伦理原则，属于人的道德规范,是内心法；“他律”以纪律的形式出现，从外在强制约束行政人员的行政行为的规范，是外在法；（）
二、行政纪律的内容pl47行政纪律的基本内容主要是根据行政人员履行职责、执行公务的性质和内容的需要而作出的规定，它需要以行政人员的基本行为准则为核心和以法律的原则为主导政治纪律；工作纪律；保密安全纪律；廉政纪律；财经纪律；社会管理秩序和公共道德纪律;
三、行政纪律的特征和意义
（一）行政纪律的特征第
一、具体性和灵活性行政纪律是按需要而作出的一种规定，不同部门、不同领域和机构有自身具体的工作目标、工作内容，同一部门的基本目标在不同的时期，也会有被分解为不同的具体的目标；行政组织在自身发展过程中对各种规范所进行的变更往往首先体现在行政纪律的变更上，任何一个政府的行政纪律都会有始终保留的一些最基本的规范性内容，比如说全心全意为人民服务的宗旨，但大多数具体性的行政纪律规范会随着行政组织的发展而及时修订，以求适应各个阶段行政目标的变化第
二、强制性行政纪律规定有行政权力的强制力提供实施保证，它的强制性直接来源于最高法律的授权第
三、公共性行政管理活动又称为公共行政，原来本书也称为公共行政伦理学；行政纪律是公共行政的性质和目标的体现，是围绕公共利益而制定的；同时:这种纪律仅仅是对行政人员的行政行为（或国家行为）的一种制约，与行政人员的私人生活的个人行为无涉第
四、社会性主要表现在它所造成的社会影响；行政组织既要考虑行政纪律对社会所产生的影响，也要关注行政纪律在维护自身组织秩序过程中所发挥的作用，是这两者的统一（）
（二）行政纪律的意义P152-154共三条提行政人员需要顺应时代发展的潮流，正确处理集体荣誉与个人荣誉、社会赞誉与个人尊严、自尊与谦逊的关系，树立服务行政的荣誉观第八章行政人格第一节行政人格概述
一、行政人格的含义人格pl99:指人与其他动物相区别的内在规定性以及在此基础上的人与人之间相区别的独特性，是个人在社会生活中通过自身的创造活动所完成的人的类本质的实现，是个人之内在主观情状与外在客观行为相统一的现实性的总体存在，是一种体现个人的尊严、价值、品格的伦理存在怎么来理解呢？
1、它是一种区别于动物的内在规定性，也就是说人之为人的特性或者说德性，表现为一种社会性
2.它又是这个人区别于那个人的一种独特性；
3.它必须通过个人的创造活动才能完成；4,是个人内在主观情状与外在客观行为的统一；
5.它是一种反映为个人的尊严、价值、品格的伦理存在；行政人格是行政价值与自我价值的统一它是行政人员在行政管理活动中通过连续和持久的道德行为选择所表现出来的自我道德完整性，是行政人员道德意义上的整体性存在形态,以个体的现实生命存在为载体，由不同层次的行政理性、行政情感、行政意志、行政信念、行政习惯五要素构成可以从以下几个方面来理解1•它首先表现为行政人员的个体人格，是以行政人员的个体人格为前提和基础的，但又不是纯粹的个体人格，而是一种特殊的社会人格，包含了社会内涵；
2.它是人的一种社会存在方式，表现为人的现实存在和活动
3.它是在行政管理活动中对道德行为不断重复选择的结果，是可以被人认识到的一贯性的伦理道德存在形态行政人格的特征p200:1行政人格具有伦理的内涵，是行政伦理观和行政价值观在公共行政主体中的体现；2行政人格是行政人员个体性的体现；3行政人格是行政人员的价值实现与自我价值评价的统一；4行政人格为行政人员所特有，并由此区别于其他社会成员之人格；5行政人格也是行政人员自我评价和社会评价的标准之一其中，行政人格最根本的特征就是行政价值与自我价值的统一行政人格的本质行政人格在行政行为中生成，其本质就是行政人员持续的自我塑造和自我完善过程，既表现为行政价值观与行政伦理观在行政人员个体及职业群体上长期稳定的具体体现与境界升华，也表现为行政人员个体生命与社会生命的整合是行政人员社会本质生成的历史与现实的统一行政人格的构成p202:行政人格是行政人员的个体人格，是以个体的现实生命存在为载体的其主要构成要素包括行政理性、行政情感、行政意志、行政信念、行政习惯五个方面1行政理性分为认知理性感性认识能力和抽象思维与判断的能力和道德理性或实践理性将认知理性内化为行政人员的一种素质，用以指导实践；前者是指人们的概念、判断、推理等思维形式和思维活动的能力，使人通过事物的表面现象看到事物的本质、事物的内部联系和事物的规律性，反映了人对事物的感知和认识能力的水平；后者是指人类所独有的用以调节和控制人的欲望和行为的一种精神力量行政理性包括这两者，是一种精神理性2行政情感是行政人员在行政管理活动中对行政体系个方面所产生的内心体验和感受;有两个心理层面构成第一是处于较低层次的行政情绪，根据行政人员的期望和满足程度而产生的暂时性主观体验，有积极、肯定的情绪体验和消极、否定的情绪体验；第二是较高层次的行政情感，是在行政关系的认知过程中产生的一种复杂而又稳定的心理体验，如对行政相对人的热爱之情；良好的行政情感是形成行政理性的动力来源和感情基础3行政意志行政人员决定这样做而不是那样做的主观努力，是与行政行为相联系的在行政人格的构成中，它处于关键的地位行政意志是行政行为产生的直接原因4行政信念激励着行政人员按照自己的观点、原则和世界观去行动的被意识到的思想二内省内省就是“省察克治”，是中国传统文化中非常重视的人生修养方法，包括要善于自我认识（人贵有自知之明）、要敢于自我批评以及开展思想斗争等；三践行践行是学习和内省的最终体现；学习所积累的知识只有运用于实践过程中并经过实践检验才是稳定的、可靠的，而实践反过来促进学习的不断深化，内省只有在实际活动中才是现实的、有意义的，而内省的结果也只有在实践中才能得到不断强化和巩固四慎独这既是一种人生修养途径（个人独处时，仍同于受他人监督，时刻严于律己），也是修养所达到的一种极高境界（个体的自我节制、自我约束）应明确行政人员通过各种途径与方法可以使自己的人生修养达到较高的境界，形成理想的行政人格，其中起决定作用的归根到底是行政人员自己行政人员人生修养的内容应着重从（p222）:政治修养、道德修养、作风修养三方面进行
三、制度保证在独立人格的生成过程中制度的作用
（1）制度建设的必要性制度根源于人类对社会秩序的渴求，历史选择了政府成为社会秩序的供给者，并且通过其组成人员来实现为保证行政人员高效率、高质量地提供社会秩序,政府主要通过法律制度来达到这一目的后工业社会的到来，要求政府制度建设走向道德化,实现行政人员个体存在之道德性
（2）制度保障机制和作用第一，制度的道德化与道德的制度化是政府实施德治的两个方面二者相互联系、相互影响、相互渗透、相互作用，有机统一，在行为者个体那里就达到了自律和他律的统一第二，制度起着既保证个体真正的自由活动，又保证个体社会本质的实现，最后促使行政人员在自由自觉的活动中形成独立人格的作用的价值判断:在这个概念上，学者们有着不同的理解，我们的概念中，正义即公平、公正按照本书的说法，正义就是合乎社会成员共同利益的道理、原则和准则，其核心价值就是最大限度的保障社会成员的共同利益正义与公平和公正之间的关系正义与公平和公正有着天然的联系正义具有公平性和公正性正义在外在化和对象化的过程中，必然表现为行为及其结果的公平性和公正性；什么是公平性、公正性？公平性是就社会成员的权利与义务的合理分配而言的；简单的说就是权利与义务相对应最为根本的还是在于利益的分配公正性是就社会成员对他人的行为及其价值的评价而言的；对万事万物要“一视同仁”、“摒弃己见”;行政伦理学的正义观对政府及其行政人员提出的基本要求是:在行政管理活动中公正地对待其对象，即公正地对待一切社会成员对现代公共行政而言，在行政过程中体现公正也是其公共性的具体实现
二、正义观念的历史发展过程和现实意义正义观念的产生、发展表现为一个历史过程正义原则在不同的历史时期，随着社会生活的变迁，其内容和形式会发生相应的变化，表现出时代的特征因而，正义具有历史性和时代性历史上大致出现过六种主要的正义观（强力正义观、功利正义观、契约正义观、自然正义观、神学正义观、天道正义观）第一，正义观念的现实意义第二，正义是社会的“平衡器第三，正义是人的行为的“校正器”；第四，正义是社会发展的“推进器”
三、公共行政的正义观在这一部分，主要讲讲目的正义与手段正义、实质正义与形式正义之间的关系，在公共行政实践中，要注意处理好目的正义与手段正义、实质正义与形式正义之间的关系目的正义和手段正义目的正义是指为了公共利益而行使行政权力手段正义则是指以效率为目标来行使行政权力，是在效率追求中达到结果上的正义在实现目的正义中，有两种关系必须处理好第一，处理好公共利益与多数人利益、少数人利益的关系有人以“公共选择理论”为理论基础，从而得出了政府的“自利性”和行政人员是“经济人”的结论在价值层面，我们认为这一结论是错误的，因为政府是公共管理机关，它要代表社会公共利益，而不是某个人或某个集团的利益政府是社会正义的维护者，政府权力是公共权力，行政人员也是“公共人”,如果它成为某些利益集团的工具，就失去了存在的合法性基础，就会被社会所抛弃反思中国封建社会历次王朝更迭的根本原因，我们不难得出如上的结论第二，处理好公共利益与私人利益的关系在我国，为实现目的正义，必须遏制以权谋私以权谋私有两种表现一是公事私办，二是私事公办所谓公事私办，即利用公共权力吃拿卡要，不给钱不办事，给了钱乱办事不是公事公办，而将公共权力视为自己的私权力办事讲人情，拉关系，走后门，都是公事私办的必然结果所谓私事公办，即利用权力将本应属于个人或家庭承担的费用转嫁到公家身上，比如公款送礼、公款旅游、公款吃喝等不正之风即是这方面的表现政府已经给予了行政人员一定的报酬，并没有完全否定行政人员的私人利益但是，一些行政人员在错误的价值观指导下，认为“当官不发财；请我都不来”，结果严重地败坏了社会风气当然，这种人最终会受到法律的制裁我们发现，不管哪个时代,哪个国家，在制度上都不可能保障行政人员取得极其高额的合法收入行政人员在收入上，应该处在中等位置这是比较理想的定位如果行政人员收入过低，不利于吸收优秀人才而且，也没有体现按劳分配的原则但是，如果行政人员收入过高，则会使社会背上沉重的财政包袱特别是我们社会主义国家，还涉及到社会成员的心理承受能力可想而知，如果存在大量的失业人员和贫困人口，政府搞所谓的“高薪养廉”的政治成本该有多高？行政人员还能是“人民公仆”吗？所以，我们倡导想发财致富，去经商办企业；当行政人员，要讲奉献精神在实现手段正义中，要处理好效率与公平的关系在我国实现现代化的过程中，如何把握公平和效率这一对矛盾？这里涉及宏观行政效率和微观行政效率两个方面宏观行政效率可以用不同国家中不同的制度安排所引起的总体发展速度来解释经过1993年和1998年两轮政府机构改革，我们限制了政府功能，发挥了市场配置资源的作用，宏观行政效率大大提高但仍应进一步理顺政府与市场的关系，将政府配置资源的职能转移给市场，同时随时警惕政府功能的扩张另一方面，虽然市场机制讲求公平，但仍无法保证公平市场的职责是效率，效率以外的价值主要靠其它机制来实现，而政府正是这样的机制之一政府是公平的依靠，追求公平是政府的天职，经济学和管理学中的效率优先原则并不完全适合于公共部门市场化程度越高，政府越要注意社会公平问题，尤其是“入世”后可能在经济领域引起的两极分化问题微观行政效率即具体行政单位管理和服务活动的产出和投入之间的比率追求微观行政效率可能与公共部门其它部分发生冲突首先是效率和民主的潜在冲突行政决策过程中的民主往往会导致低效率，但不能因此牺牲必要的民主程序，因为民主是公共部门的核心价值之一，是决策科学化和反映民意的必要条件其次是效率与质量之间的潜在冲突公共部门的绩效主要包括三个维度经济、效率和效益经济侧重于成本的节约程序，效率关注投入与产出的比率，效益则着眼于行政产出带来的社会效率，包括质量和顾客满意度等对于这三者，最优的做法是尽可能把它们统一起来，但作为政府管理，在不能统一时，应优先考虑效益，即质量和社会满意度实质正义和形式正义罗尔斯认为，实质正义就是法律和制度自身的正义，而这种正义要求尊重社会中每个人的权利与自由，公平地分配权利与义务，它具体体现为正义二原则，即自由原则和差别原则自由原则是指每个人都平等地享有自由权利的原则差别原则规定了经济和社会福利领域的不平等权利的适用范围和条件，要求社会利益和经济利益的不平等分配应该对社会最不利地位的人最有利这条原则实质是要求国家应对社会成员的经济差别予以调节，使之最大限度地改善最差者的地位形式正义就是对这些原则的坚持和对体现此二原则的法律制度的公正一致的管理由此，我们可以看出，“实质正义”概念指的是人们关于事实平等和结果平等的一种价值追求正义乃是一种关注人与人之间关系的社会美德为了有效地发挥正义的作用，正义呼吁人们把他们从那些只顾自己利益的冲动中解放出来然而对于自己的利益，很少有人能够从中摆脱出来，我们知道人性的一个弱点之所在就是人是自私自利的即便在民主制度下，现实生活中对分配的结果正义也往往难以实现这不仅是因为结果正义的标准空间为何物的问题，更是因为人类的生存资源相对于人类的欲望来说一直是有限的分配的结果正义的实现程度与社会合作发展程度密切相关合作越发展，分配合作利益问题就越困难，在结果正义问题上争吵就越激烈，因为一个社会的专业化和分工越大，与交易有关的衡量成本便越大此外，如何确定各个要素之间的分配比例，是一件十分困难的事，这是因为各种利益（财产、权力、权利、名誉、地位等）的性质相异，分配的机制也不可能相同，而且不同的利益团体、不同的阶层有不同的利益要求，对其“应得”利益的理解也各有千秋正像亚里土多德所说的那样，“没有人不同意，应该按照各自的价值分配才是公正不过对所谓价值每个人的说法却各不相同”我们发现把正义囿于对分配结果平等的一味追求，会使我们陷入绝对平均主义的泥潭而不能自拔，而通过程序正义（形式正义的具体体现）的追求，事实上更能满足人们精神上的这种正义意愿和一种承认他人要求和想法的意向罗尔斯把程序正义分为三种，即纯粹的、完善的、不完善的程序正义纯粹的程序正义,指的是一切取决于程序要件的满足，不存在关于结果正当与否的任何标准其典型事例是赌博完善的程序正义，是指在程序之外存在着决定结果合乎正义的某种标准，且同时也存在着使满足这个标准的结果得以实现的程序其典型事例是分蛋糕问题，只要设定分蛋糕的人最后拿蛋糕，并且其在技术上能够平均地分配蛋糕，就能够保证均分结果的出现罗尔斯指出，“不完善的程序正义的基本标志是当有一种判断正确的独立标准时，却没有可以保证达到它的程序J其典型的事例是刑事审判，期望的结果是只要被告犯有被告的罪行，他就应当被宣判为有罪但是有的时候，一个无罪的人可能被判作有罪，一个有罪的人却可能逍遥法外在这类误判中，“不正义并非来自人的过错，而是因为某些情况的偶然结合挫败了法律规范的目的J在行政管理过程中，我们需要将实质正义与程序正义有机地结合起来没有正义的程序不可能产生正义的结果，实质正义依赖于程序正义比如XX市网吧发生火灾，吞噬20多条年轻的生命义市政府以此为契机，取缔非法网吧，整顿网吧市场然而，这种行为对消费者和经营者都产生了一定伤害，在这里我们避开消费者和经营者不谈，而通过实质正义和程序正义来分析一下政府所做出的这一行政行为从程序正义来讲，XX市政府一是没有采取信息公开的措施，采取听证程序，让公民参与政策制定之过程；二是在执行中没有平等地对待所有的网吧，在表面上关闭所有网吧的情况下，仍有一部分网吧在营业；三是这一政策在执行后，没有产生很好的效能，对消费者和营业者都产生了伤害由此可见，只要存在程序的非正义性，产生的结果也必然不正义第三节、公平
一、公平概念的规定及其社会作用关于什么是公平，不同的角度有不同的说法，比如从哲学的角度而言，公平是一种价值原则，是社会追求的核心价值目标之一从经济学的角度而言，公平反映了人们对各种利益分配合理化的要求从政治学的角度而言，公平是维持社会稳定和政治稳定的一种规则从伦理学角度而言，公平是一种行为指令和评价标准，起着引导、规范的作用，表现了人们对某种社会秩序的渴望行政伦理学公平就是一种在行政活动中需要遵循的伦理规则，从制度、行为等方面来保障社会成员公平的享有各种权利和承担相应的义务公平原则的内容公平含有平衡的意思；公平应包含权利和义务的对等关系；公平还包含着社会关系的和谐和人类生活幸福公平原则的社会作用从社会哲学方面看，公平与富裕，自由一样是一个社会应当追求的核心价值目标之一从社会功利方面看，公平与否直接关系到社会秩序和政治稳定
二、从经济发展方面看，公平与否直接影响到生产力的发展
三、从政治伦理方面看，在利益关系日趋复杂，公众对社会的认识日渐自觉的现代社会,无论对于政府，团体，个人，如果没有一个作伪行为指令和评价标准的公平原则,是不可思议的
四、公平概念的历史内容
（一）西方历史上的公平观
1、古希腊、古罗马时期，亚里士多德把公平当作各种德行的总称他从形式上把公平划分为普通的公平和特殊的公平普通的公平，亦即政治上的公平，是对社会的每一个成员与整个社会的关系而言，要求全社会成员的行为都要合乎于法律，这种法律不仅包括成文法，也包括不成文的道德法典特殊的公平因道德上的优劣而区分待遇的好坏西塞罗认为公平是共同拥有国家的法律，相互承认权利义务；公平源于自然；法是公平与非公平事物之间的界限；那种建立在功利基础上的法，是不公平的
2、近代社会资产阶级的公平观，反对封建时代的特权与人身的依附关系，主张人格上和法律上的平等，但是这种平等是建立在一定的私有财产基础上的，也就是说这种平等的成都是与私有财产的多少成正比的，不是消灭阶级剥削的公平，是不彻底、不完全的
（二）空想社会主义的公平观，他们主张，要真正的公平而不是纸上公平，要实际的公平而不是表面的公平；不仅要政治权利的平等，也要社会地位的平等，不仅要消灭阶级特权，也要消灭阶级差别；但这些仅仅是抽象概念的公平，没有从经济基础出发,科学地说明无产阶级的公平要求
（三）现代社会的公平观，法国哲学家亨利•柏格森，把公平作为他的伦理学的总括性范畴认为，没有哪一种观念比公平更有教育意义，公平源于社会压力和爱的冲动,把公平分为相对的公平、绝对的公平和封闭型公平、开放型公平英国哲学家罗素认为，公平是为了产生和谐的欲望而行动，不是为了产生纷乱的欲望而行动美国心理学家亚当斯认为，公平是一种激励机制，使人更积极地投入到工作中去西方自由主义代表卡尔•波普认为，实现公平是一个“逐步的社会工程”，通过“尝试和消除”的方式，在批评坏政府的可能性的过程中实现公平美国温德尔•贝尔等认为，实现公平的社会，就是要着眼生活水平，建立生活质量的观念，进行生活质量管理公共选择学派布坎南认为，公平是道德个体、道德集体和道德政府三者关系协调的产物
（四）中国历史上的公平观在中国传统伦理思想中，没有明确的公平概念，但是存在公平的思想，比如大同思想，“修身、齐家、治国、平天下”的社会和谐的追求，“王侯将相，宁有种乎”这样的素朴的公平思想，以及太平天国时期的“人人平等，男女平等”、“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使”的建立在农业社会自然经济之上平均主义的公平观马克思主义的公平观在具体的社会形态下，一定的经济基础之上，以科学社会主义为指导,从社会历史发展的实际出发，可操作、可实现的相对的公平
三、公共行政的公平观
（一）公平观的目标指向公共行政的公平观政府及其行政人员开展行政管理活动所要遵循的平等对待一切社会成员的原则和理念的总和，具体地说，把政府看作是全体社会成员的政府而不是就某一部分人或某些特定的利益集团的政府，公共政策应当服务于公共利益的视线，行政行为应当本着科学合理、求真务实的原则解决各种各样的问题，不倾向于利益矛盾和利益冲突的任何一方从追求高层次的社会公平的角度看，我国公共行政应主要解决两个方面的问题
1、行政管理的现状与社会发展的需求之间的冲突问题，造成了严重的社会不公平，长此以往必将引起行政系统与社会环境的极大不平衡具体表现在中国政府机构庞大，人员冗多，虽经多次机构改革，这一问题并没有从根本上解决对于中国社会来说，行政成本的直线上升以及在国家财政收入中所占比例过大，对普通的劳动者来说是极大的社会不公平
2、最大限度的公平配置有限的社会资源，实现社会发展的总体平衡问题，行政管理的目标是追求高层次的社会公平，因而，它需要处理好这样几种关系第一，管理者与被管理者之间的关系第二，中央政府与地方政府的关系；第三，富裕地区，赋予的人与频宽地区贫困的人之间的关系。
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