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“问题银行”处置国际经验借鉴受2008年金融危机影响,全球银行集中倒闭潮涌现其后,国际社会对银行业金融风险管理十分重视,陆续将宏观审慎监管纳入各国监管制度安排,银行业发展日益稳健然而,在金融危机风波之后,各主要经济体仍出现不少银行出险甚至倒闭事件,本文梳理了国际上有代表性的“问题银行出险案例,通过复盘其风险成因与不同的风险处置手段,从正负面案例中,吸取教训、吸纳经验,为金融稳定条线业务风险化解与处置工作提供国际经验借鉴
一、问题银行风险化解与处置的国际案例一美国西部银行破产案
1.决议清算过程复盘西部银行作为一家中小型银行,发展后期在商业房地产贷款业务上过度扩张,由于缺乏相称的信贷管理和风险控制措施,以经营失败告终2011年12月6日,美国财政部下属货币监理署0CC2关闭西部银行,并任命联邦存款保险公司FDIC为破产接管人对西部银行的有序清算过程分为决议过程和清算过程两个部分其中,决议过程包括以下几个步骤一是0CC向西部银行和FDIC下发“处于破产边缘通知书,FDIC开展实地调查、收集资料,决议程序开始二是FDIC将西部银行相关信息发送给潜在投资者,在征得西部银行董事会同意后让竞标者做实地调查;所有竞标者需在竞标截止日前提交标书,保证高效参与后续清算过程在西部银行案例中,竞标者包括华盛顿联邦银行、斯登银行等7家金融机构三是FDIC基于“损失最小化原则”,对比破产清算程序和竞标方案花费等成本,选择对存款保险基金或有序“问题银行”这一提法最早出现于美国经济大萧条期间,主要包括资不抵债与流动性短期两类问题2美国财政部下属的货币监理署OCC负责美国国民银行以及联邦注^的外资银行分支机构的监管清算基金损失最小的方式在西部银行案例中,FDIC选择了收购与承接的处置方式四是FDIC在接管当天推出与华盛顿联邦银行的“收购和承接协议”,面向社会公众与存款储户说明存款的承接与兑付方式,此举也说明OCC与FDIC早在破产公布日之前已开始清算过程至此决议过程结束,清算过程开始破产机构的各种债权方将从FDIC得到赔偿,顺序如下:破产清算人的破产清算费用、存款债券、其他一般债权或优先债权、次级债、股东权益;支付完所有代偿款项后,清算过程终结
2.风险化解与处置方式在对西部银行破产案的处置过程中,FDIC定期和美联储、货币监理署组织召开银行风险评判会议,共同讨论针对问题银行的风险处置和监管对策,注重协调监管机构之间关系,有效避免了监管冲突重叠;同时,FDIC注重及时向市场公布问题银行风险、可能救助措施、破产处置备选方案与清算成本、存款保险基金余额等信息,帮助市场各方针对问题银行的处置结果做出科学清晰的判断可以看出,美国问题银行处置以联邦存款保险公司为核心,联邦储备银行、联邦货币监理署和州政府管理机构也需参与问题银行处置,处置方式主要包括三个方面一是收购与承接由联邦存款保险公司将问题银行作为被收购标的面向市场进行公开竞标,确定一家银行购买问题银行的部分或全部资产,并承担相应负债;二是清算及存款偿付在没有市场主体愿意承接问题银行资产和负债,或者联邦存款保险公司补偿成本过高时,联邦货币监理署和州监管部门签发问题银行关闭指令,并授权联邦存款保险公司接管;三是公共资金救助当问题银行可能造成系统性风险甚至更严重后果时,存款保险公司才会对其进行直接资金救助
(二)日本振兴银行破产案
1.破产清算过程复盘日本振兴银行是一家为中小企业提供融资服务的小型专业银行2010年9月10日,日本振兴银行向日本金融厅申请破产保护并得到批准调查显示,该行成立之初以面向中小个体企业提供小额融资为主要业务2007年3月该行转变经营策略,向非银行金融机构收购债权或进行大额融资,盲目扩张引发不良债权增加是该行破产的主要原因2010上半财年决算中,该行出现资不抵债情况,且放弃自主实现重组的努力收到破产申请当天,日本金融厅等认为,该行仅经营定期存款,破产清算不会带来影响企业客户资金周转等影响金融体系稳定的负面效应,因此没有为银行重建注入公共资金,直接批准其破产根据1971年《存款保险法》和1986年《存款保险法改进法案》,日本金融厅首次启用“存款偿付”制度按照日本的存款偿付制度,不超过1000万日元(约人民币
80.6万元)的存款本金及利息将得到偿付在振兴银行破产案件中,约有100亿日元不受存款保险保护,成为日本第一家监管机构让部分储户自担损失的银行倒闭案
2.风险化解与处置方式日本问题银行处置法律体系较为完善,1971年《存款保险法》、1986年《存款保险法改进法案》以及1998年通过的《金融再生关联法案》构成了问题银行处置的法律框架日本问题银行处置由金融厅主导,财务省、日本银行、存款保险公司和地方财务局共同参与其处置模式主要包括三个方面一是行政资本注入由日本银行履行最后贷款人职责,向问题银行提供流动性支持,保障问题银行业务连续性;二是同业并购当问题银行被认定破产时,金融厅指定破产管理人将不良资产转让给存款保险机构由存款保险机构向市场征集承接银行或成立过桥银行;三是存款偿付由存款保险机构作为问题银行财产管理人,为不超过一定限额的存款本金和利息提供保护在振兴银行破产案件中,通过考量其经营定期存款的单一业务性质,日本金融厅最终决定直接采用存款偿付方式进行处置
(三)英国北岩银行挤兑事件
1.挤兑形成过程复盘北岩银行是英国第五大抵押贷款银行为配合住房抵押贷款迅猛增长带来的资产端巨额现金流需求,北岩银行改变负债策略,从国际金融批发市场上获取大量融资;同时将贷款打包出售给投资者以上两项业务极大地改变了北岩银行的资产负债结构,其零售业务从1997年的
62.7%锐减至2006年的
22.4虬2007年,受美国次贷危机影响,国际批发金融市场流动性急剧恶化,北岩银行受市场牵连出现较大流动性紧缺,向英格兰银行寻求紧急援助,并成功获得了提供紧急注资的回应然而,英格兰银行将关注点放在流动性援助所面临的道德风险上,向北岩银行提供惩罚性利率贷款,要求北岩银行为此提供高质量的担保随着事件发酵,英格兰银行同意接受期限长且流动性较差的抵押品,并以LIB0R+1%向北岩银行提供流动性援助从英格兰银行公布注资到实际执行期间存在约一个月的空窗期,2007年9月14,该行股价下跌3成,发生大规模储户挤兑;17日,该行股价再跌4成,储户持续挤兑;这也是英国140年来的首次银行业挤兑风险事件期间,英格兰银行以最后贷款人身份进行公开市场操作,英国财政部宣布对北岩银行的存款进行担保,以稳定挤兑者的情绪,9月18日,挤兑事件逐渐平息,期间储户共提走20亿英镑存款,占北岩银行存款的8%
2.挤兑风险处置反思对北岩银行的风险处置暴露出英国当局应对问题银行措施的缺陷一是部门间沟通不畅英国财政部、存款保险公司和英格兰银行三个部门权力划分不清,执行效率低下,未能及时公布财政部的贷款担保计划,导致在英格兰银行宣布注入流动性与实际实施期间出现约一个月的空窗期,加剧储户恐慌情绪,引发挤兑热潮二是银行破产清偿机制不健全金融危机以前英国没有制定专门的银行破产清算机制,除非某银行出现明显的清偿力问题,权力机关不可令其倒闭,导致政府对银行的股东和投资人提供隐性担保三是存款保险制度安排不完善存款损失由存款人与存保公司共同承担,最高保险额为35000磅,2000磅以下全额赔付,剩余部分获赔90%,这也导致了大额储户更倾向于取出存款,加重北岩银行受挤兑的压力四是赔偿经费征收机制不合理英国存保公司以未来12个月的预期损失额为基础征收,发生意外时会在缺口上临时增费,这种事后反应不符合损失准备逆周期的原则,给正经历风险敞口的问题银行带来更大的压力2008年全球金融危机之后,英国开始制定或修订问题银行处置法律体系,构建以英格兰银行为主体,与财政部、金融行为监管局共同组成的问题银行处置组织体系;2009年《银行法》和2012年《金融服务法》等法律法规相继出台,为英国问题银行风险化解与高效处置奠定基础
二、问题银行风险化解与处置的经验借鉴从以上三个案例可以看出,国际上一般会根据不同问题银行所面临各异的风险敞口由不同机构负责具体处置其风险其中,处置主体明确、权力配置清晰、法律法规健全、存保制度完善等是问题银行风险化解与处置的关键所在一是加强银行业监管部门间合作就国际经验来看,美国由美联储、联邦存款保险公司分工合作,针对问题银行所处的不同发展阶段、不同体量规模以及其风险对整个行业与经济的外溢性选择适当部门进行处置,相关部门在处置中同时进行风险处置的社会成本评估,进一步考量是否出手救援、如何进行处置等抉择二是完善商业银行法律法规体系鉴于银行业的特殊性,健康的法律法规体系和科学的制度安排为问题银行风险化解与处置工作提供有力保障美国《联邦存款保险法》及《联邦存款保险改进法案》对问题银行处置有详细的规定;英国在《银行法》和《破产法》基础上,专门制定《银行破产规则》;日本《金融再生关联法案》包括7部银行业破产处置相关法律法规三是发挥存款保险公司处置职能国外历次问题银行事件的处置过程中,存款保险公司都发挥了重要作用在美国,存保公司收购与承接占全部处置途径的
94.6%,是其中最为主要的方式;在日本,存保公司拥有参与处置问题金融机构以及倒闭金融机构职能;在英国,金融危机后,进一步赋予存保公司监管和早期纠正职能,在问题银行风险化解与处置过程中发挥着重要作用。