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生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件处理程序的选择从实践探索情况看,两种诉讼如何衔接主要存在合并审理、一并审理以及先后审理三种模式对于究竟采取何种模式,理论和实务界有很大争议有的观点认为,从法律原则和《改革方案》规定出发,两类诉讼并没有显著不同,可以合并审理有的观点认为,生态环境损害赔偿诉讼特殊性较为明显,不仅原告与公益诉讼不同,而且审理程序、归责原则、执行方面均有特殊性,建议不与公益诉讼合并下面,就三种情形逐一作出分析
1.诉的合并《民事诉讼法》第五十五条第一款[1]规定了共同诉讼在同一个诉讼程序中,原告与被告对同一种类的独立诉求进行辩论,人民法院用一个裁判文书作出裁判,一方面有利于公平公正保护当事人双方的诉讼权益和实体权益,避免同诉不同判,维护法院裁判结果的统一性,另一方面节省双方当事人诉讼成本,避免国家司法资源的浪费,符合《民事诉讼法》设立共同诉讼制度的原则和目的[2]试点期间德司达案和藏金阁案两个典型的生态环境损害赔偿诉讼均采取合并的审理方式
2.中止诉讼《民事诉讼法》第一百五十三条[3]规定了中止诉讼的具体情形一般情况下,民事诉讼程序开始后按照法定程序进行,最终作出裁判但有时,也会出现某种无法克服和难以避免的特殊情况,使诉讼程序不能进行或者不宜进行,需要使诉讼程序暂时停止审判实践中,有些案件之间的法律关系或者事实情况相互牵连,一个案件的事实认定或者法律适用,需以另一个案件的审理结果为依据在具有牵连关系的两个民事案件审理过程中,一般可以采取两种做法,要么一并审理、一并判决,要么中止其一待另一案审结后另行作出裁判当然,从诉讼经济的角度看,中止其中一案,另一案先行审理并判决,有利于提高审判效率,避免当事人被拖入漫长等待过程例如,山东省法院受理的一起省政府生态环境损害赔偿诉讼[4]与社会组织提起的环境民事公益诉讼存在事实相同、被告有重合、诉讼请求不完全一致的情形,采取了先审理生态环境损害赔偿诉讼、后审理环境民事公益诉讼的模式
3.各自审理第三种情形就是生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼互不影响,无论由同一法院还是不同法院受理,均各自审理并判决这样的问题显而易见一是不能协调两类诉讼请求,审理内容存在重复;二是对同一生态环境损害可能会存在重复鉴定,鉴定意见可能会存在区别,导致对生态环境损害的认定或者修复费用计算不同;三是两案针对同一生态环境损害认定的修复费用,判决如何执行也会存在矛盾综上,我们认为,生态环境损害赔偿诉讼案件与环境民事公益诉讼案件两者先后进行,采取中止诉讼的方式更有利于案件审理和节约诉讼资源首先,从宪法基本原理看,环境资源行政监管部门与司法机关有不同的分工与权力运行方式,应当充分发挥各自的作用以行政管制模式为解决环境问题的主导模式,唯有在行政管制失灵时,方可通过其他手段解决环境问题在生态环境损害救济领域中,环境资源行政监管部门须承担第一顺位的环境保护义务,应依法行使其行政权来填补生态环境损害、维护环境公共利益,而司法权更宜扮演好最后一道防线的角色[5]其次,从环境治理体系角度看,地方各级人民政府是《宪法》规定的地方国家权力机关的执行机关,依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作省级、市地级政府作为对本行政区域的环境质量负责的责任主体,应当对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理生态环境损害赔偿诉讼案件涉及的生态损害影响大、涉及范围广,省、市政府作为环境资源保护主管部门,具有法律规定的生态环境保护义务和监管职责,具有保护国家利益、社会公共利益和公众环境权益的天然职责,其自身及授权的部门或机构往往在行政执法阶段已经获取了大量的证据材料,便于诉讼其代表国家和社会公众提起诉讼,有利于国家利益和社会公共利益得到有效维护社会组织和人民检察院则不具有行政执法或者前期磋商阶段的证据,在证据取得方面有天然的弱势《改革方案》也明确政府是生态环境损害赔偿制度的索赔主体《若干规定》吸收了《改革方案》的精神,规定省级、市地级政府及其指定的相关部门、机构可以作为生态环境损害赔偿诉讼案件的原告,是落实两级政府环境资源保护行政管理职责的需要最后,省级、市地级政府及其指定的部门、机构具有较强专业知识和能力,在诉讼前磋商阶段往往已经进行应急处置,甚至已经开展修复评估工作在生态环境损害赔偿诉讼案件判决作出后,所涉修复费用由其管理和使用,可以及时用于生态环境修复无论是要求被告自行修复或者替代性修复还是委托第三方机构修复,生态环境损害赔偿诉讼案件原告比社会组织或者人民检察院更具有生态环境保护方面的专业性,更有利于尽快开展修复工作因此,本条采纳了中止环境公益诉讼案件审理的做法,以突出政府的行政监管责任,落实政府的环境保护义务,督促义务人及时履行修复义务,贯彻应赔尽赔、损害担责的基本原则同时,减少社会组织、人民检察院的诉讼成本,减少因诉讼程序的烦琐冗长导致诉讼不经济的情形出现但是,中止审理也会带来一个问题,即生态环境损害赔偿诉讼案件审结后,应如何处理环境民事公益诉讼案件判断后案如何处理,首先要看后案的诉讼请求与前案相比有什么异同,即环境民事公益诉讼的诉讼请求是否可以被生态环境损害赔偿诉讼涵盖虽然也有观点认为,可以通过区分诉讼请求或者区分案件事实等方式对两类诉讼作出区分,但无论哪种方式都存在难以涵盖所有情况的可能最终《若干规定》采纳诉讼请求区分的方式我们认为,以诉讼请求为区分的好处是第一,诉讼请求在起诉时就基本可以确定如果从案件事实等角度作出区分,则需要到具体审理阶段才可判断第二,诉讼请求在民事起诉状上均已列明法院据此可以判断两案是否存在内容的一致性第三,即使被中止的民事公益诉讼原告在诉讼中变更或者增加诉讼请求,该行为导致诉讼请求与生态环境损害赔偿诉讼案件不同,亦不影响在生态环境损害赔偿诉讼案件审结后针对不同的部分继续审理并作出裁判同时,考虑到生态环境损害赔偿诉讼案件除了应急处置费用外,请求赔偿生态修复费用、服务功能的损失、永久性损害造成的损失等诉讼请求与环境民事公益诉讼案件相同,根据诉讼请求是否能够涵盖区分了两种情形一是生态环境损害赔偿诉讼案件的诉讼请求涵盖环境民事公益诉讼案件诉讼请求的,应裁定终结环境民事公益诉讼案件虽然根据《民事诉讼法》第一百五十四条的规定,此种情形不符合终结诉讼的情形,但继续审理诉讼请求完全一致的环境民事公益诉讼,不仅拖延双方当事人,不利于生态环境的修复,而且有浪费司法资源之嫌因此,采取终结案件的做法更加符合实践需要二是生态环境损害赔偿诉讼案件诉讼请求不能涵盖环境民事公益诉讼案件诉讼请求的,在审理完生态环境损害赔偿诉讼案件后应恢复环境民事公益诉讼案件的审理,就环境民事公益诉讼案件中不能被前案涵盖的部分继续审理此外,生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中,法律规定的机关、社会组织也可以以支持起诉的方式参与诉讼,提交书面意见,提供证据和其他辅助手段,发挥公众参与、社会监督功能,[6]一样可以达到保护社会公共利益的目的。