国内银行并购的法制建设论述

国内银行并购的法制建设论述作者赵平莉单位中国社会科学院研究生院如今，银行已经成为现代经济社会的核心要素之一，它通过为政府、企业、百姓提供广泛有效的银行服务而在经济生活中扮演着极为重要的角色，一旦银行并购出现风险，它带给社会的负面影响将难以预料，不但可能波及政府和企业，而且可能殃及众多个人客户，使各方利益蒙受不必要的损失因此，我们亟待对银行并购做出明确的法律规范，以规避并购失败给社会经济和人民生活带来的伤害，保护各方的利益有利于降低并购中的潜在风险银行并购无论

3.是从所涉及的领域还是从所涉及的流程来看，都相对复杂，其中暗含着巨大的风险从银行并购涉及的领域而言，银行并购牵涉到人力资源、财务管理、信息科技系统、客户、企业文化等多方面的整合工作，其复杂程度甚至可能超过新建一家银行这些整合工作中潜在的困难与问题将使银行并购充斥着各类暗含的风险，而任何一个环节发生的风险都可能导致法律合规问题或者风险管理问题的发生，最终引致银行并购失败以花旗集团为例，花旗银行在1999〜2004年进行了频繁的整合，资产扩张近倍，员工增长超分支机构遍布全球，160%,由此而给整合工作带来巨大挑战，致使风险管控顾此失彼，2002〜2004年，其在美国、日本、英国、意大利、韩国等地频繁暴露合规丑闻，严重影响了其国际声誉从银行并购所涉及的各方主体而言，它可能涉及到并购方、被并购方、银行客户、各级监管部门、银行股东、投资银行、咨询公司、会计师事务所、审计师事务所等，其利益关系和业务流程都相当复杂，迫切需要厘清业务流程，并对各方利益主体在不同环节的责、权、利进行明确界定因此，明确的法律规范将有利于银行规避并购中潜在的诸多风险，促使并购达成良好成效有

4.利于防止市场垄断在银行并购过程中，往往会产生一些规模更大、实力更强的银行，这些银行将对整个行业的市场结构产生影响，甚至形成市场垄断势力一旦垄断的趋势得以形成，就可能会导致银行产品价格偏高，银行服务效率降低，银行创新动力不足，进而阻碍整个行业的发展因此,英美等发达国家都明确了银行并购中的反垄断法律事项,严防由银行并购对行业发展造成的阻碍

5.有利于防范恶意并购有时，并购方可能会采取恶意并购方式，这将对被并购银行正常的经营管理造成不利影响，也难以保护该银行股东及客户的利益而被并购银行所出现的任何风险，都有可能波及到整个行业的发展，引发不必要的损失因此，需要对并购方的恶意并购行为从法律层面予以遏制中国银行业并购法律的现状与问题通过对我国现有涉及银行并购的法律法规进行梳理，我们看到,尽管现有的一些法律、法规、规章确实包括了银行并购的一些内容,但总体而言，我国银行并购法律制度仍存在四个比较明显的问题第一，尚无定规银行并购可以分为三种类型横向并购、纵向并购和混合并购横向并购是指具有竞争关系的、经营领域相同或相近的银行之间的并购行为纵向并购是指金融产品和服务存在衔接关系的银行之间的并购混合并购是指具有不相关经营活动的银行之间的并购行为在我国，从银行并购的种类来说，横向并购较多，纵向并购和混合并购较少；从银行并购的方式来说，行政安排的并购较多，市场自发的并购较少与西方发达国家主要依靠法律规范、由市场自发推进、纵向并购及混合并购常有发生的情况相比，我国的银行并购起步较晚，频率不高，自发行为较少这可能是造成我国尚未出台专门针对银行并购的专门法律法规的重要原因之一第二，条款分散在我国，涉及银行并购的法律主要有《人民银行法》、《反垄断法》、《公司法》、《民法通则》、《破产法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》涉及银行并购的行政法规主要有《公司登记管理条例》、《股票发行与交易管理暂行条例》、《关于农村金融改革的决定》、《关于组建城市合作银行的通知》、《国有资产评估管理办法》、《国有资产评估管理办法施行细则》、《金融机构撤销条例》、《金融违法行为处罚办法》、《企业法人登记管理条例》、《企业国有资产产权登记管理办法》等涉及银行并购的行政规章主要有《上市公司信息披露管理办法》、《关于出售国有中小企业产权的暂行办法》、《中国证监会上市部关于加强上市公司主要股东变更审查工作的通知》、《关于企业兼并的暂行办法》、《上市公司重大资产重组管理办法》、《关于向金融机构投资入股的暂行规定》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》、《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法（修订）》、《上市公司收购管理办法》、《上市公司章程指引》（年修订）、《企业国有产权转让管理2006暂行办法》等可见，我国与银行并购相关的法律条款仍分散在多项法律、行政法规及行政规章中，制度体系尚未健全第三，内容笼统在目前所涉及的条款中，有的内容并非专门为银行并购而制定，没有考虑到银行作为一种经营货币资金的特殊企业所具有的特殊性；还有的内容描述比较笼统，在实践中难以准确理解和实际执行这些都导致执行困难的困境时有发生第四，前瞻不够一是没有考虑到金融机构为适应国际化竞争的要求而推进综合化经营的可能性在世界范围内，一些发达国家实行混业经营，银行所涉及的业务范围非常宽泛，除了传统的商业银行业务之外，往往还包括投资银行、保险、证券、信托等其他金融业务在我国，中信集团、平安集团都试图在集团范围内实现金融业务的综合经营但相关法律对此尚无明确的规范二是没有充分考虑我国银行业走出去的可能性，对我国银行走出国门实施跨国并购没有制定专门的规范三是反垄断的要求尚不明确四是没有充分考虑外资对我国金融机构进行并购时如何更好地保护我国金融机构的发展这些情况不利于中国银行业的长久发展西方国家银行并购法律监管及其启示一些西方发达国家对银行并购有明确的法律规范美国是银行并购行为非常活跃的国家，与这种金融实践相对应的是，美国的银行并购法律也较为复杂，该国的《银行兼并法》、《银行持股公司法》、《证券法》、《反垄断法》都对银行并购做出了详尽的规定在加拿大，厚重的《银行法》用很大的篇幅详细规范了银行并购的具体事项在英国，《银行公司法》、《公平交易法》、《防止欺诈（投资）法》、《公司法》、《竞争法》、《禁止从事垄断和限制性活动法》体现了英国银行并购的主要法律意图和精神此外，日本的《禁止垄断法》、澳大利亚的《银行法》、《银行股份持有法》、新加坡的《银行业法》和德国《银行法》都对银行并购做出了较为明确的规定这些国家的做法给予我们一些有益的启示第一，他们非常重视银行并购法律监管，从法律角度对这一市场活动做出了明确的规范，从而使银行并购有法可依第二，他们高度重视银行并购中的反垄断审查，从多个角度、以明确的评估方式和指标，对银行并购中可能出现的垄断情形进行较为严格的审查，并对涉及垄断的并购行为进行规范，防止垄断对市场产生负面影响第三，他们的监管条款对并购的定义、流程、审查程序、风险防范、权利与义务等都有较为明确的规范，可操作性较强第四,他们强调对并购双方的公平性，强调对银行客户的公平性，强调对并购其他利益主体的公平性

四、对构建我国银行并购法律制度的几点建议明确构建银行并购法律制度的主要原则第一，坚持公平性原则既要考虑

1.并购方的利益，也要考虑被并购方的利益；既要考虑大股东的利益，也要考虑小股东的利益；既要考虑银行的利益，也要考虑银行员工、银行客户的利益；既要考虑外资收购方的利益，也要考虑我国银行自身的利益；既要考虑并购双方的利益，也要考虑整个行业的利益只有以公平的方式推进并购立法工作，才能使今后的法律执行落到实处第二，坚持稳定性原则银行并购有时可能出现牵一发而动全身之势，那些不利于银行业稳定发展、不利于银行并购稳步推进的法律制度，不但无法促进银行业发展，反而可能导致银行业出现不该有的混乱或失衡因此，要在法律层面确保银行并购稳步推进第三，坚持前瞻性原则银行并购法律制度建设可以适当超前于银行并购实践在建设银行并购法律制度时，既要透彻了解国际金融业发展的潮流与趋势，又要紧密结合我国银行业发展的现状与规划，在银行并购中以前瞻的眼光制定相关法律，使之能更好地适应我国银行业未来的发展趋势加强对银行并购法律制度的国际比

2.较研究我国在金融法律制度的建设方面起步稍晚，这与我国金融体系仍在不断建立和完善中有一定的关系伴随着金融业的快速发展，我们一方面，要密切关注国际银行业在银行并购法律制度建设方面的新进展，不断学习和借鉴其先进经验；另一方面，则要下功夫打造一支富有专业精神和专业素养的专才队伍，加强对银行并购法律制度的国际比较研究要通过研究，找准我们在法律制度建设方面的短板，健全我国的银行并购法律制度，使之真正发挥规范银行并购行为、促进银行业务发展的重大作用分步骤推进银行业并购的法律制

3.度建设考虑到我们不可能一蹴而就地建立一套始终适用、非常完备的并购法律及配套政策，采取“分步推进、逐步完善”的做法，不失为一种有效选择首先，对现有各项法律法规中存在的与银行并购有关的法律条款和规定进行认真梳理，酝酿推出《银行并购管理办法》，初步达成四项目标一是厘清银行并购的定义和范围；二是规范并购的监管审查主体及审查程序；三是明确政府与银行、并购方与被并购方以及其他各相关利益方在并购过程中各自不同的权利与义务；四是明确银行并购的主要流程其次，参照国际银行业并购的主要趋势，并结合我国银行业发展的实际情况，在对《银行并购管理办法》进行落实的基础上，考虑出台专门的《中国银行业并购法》，明确规定中国银行业并购的条件、程序、审查主体、权利义务等，从而搭建起我国银行并购的核心法律规范再次，不断完善配套的法律法规体系，使银行并购法律成为合理的体系，而不是单一的法律，从而使实践中的银行并购活动在各个环节都能得到有效规范关注

4.银行并购法律制度建设的重点和难点在银行并购法律制度中，有一些重点和难点需要在立法时尽可能给予明确的规范，并为未来的执行留有拓展空间主要包括第一，如何规范中国银行业的混合并购？伴随着中国银行业的飞速发展，未来中国将会出现更多的银行业混合并购案例，更多的大型银行将会通过并购方式不断扩大其经营范围、业务规模及运营区域由于混合并购所涉及的各方利益更为复杂，所涉及的业务领域更为多元，所涉及的地理位置更为广阔，所涉及的企业文化更为多样，因此，在建立银行并购法律制度的过程中，要对混合并购做出更明确的规定第二，如何规范中国银行业的跨国并购？在全球金融化浪潮不断汹涌以及中国银行业实力日益增强的情况下，未来将会有更多的中国银行走向世界,进行跨国并购但是，由于跨国并购涉及到其他国家的政府监管、法律制度、文化风俗、管理方式等诸多方面的差异，其所蕴含的风险相对更大因此，我们需要对银行业跨国并购做出明确规范，帮助中国银行业稳健快捷地踏上跨国并购之路，发展成为跨国银行，并逐步在世界银行业的大舞台上扮演更重要的角色第三，如何推进《反垄断法》在银行并购过程中有效实施？由于计划经济体制的影响，大一统的银行体制在我国银行业中仍有残余的垄断因素同时，在一些人的观念中，反垄断不重要，规模扩张更重要他们信奉“大而不倒”，力图通过并购达成扩张的目标但国际经验一再证明，当银行选择以不断推进并购来达成其在短期之内迅速扩大银行规模的目标时，垄断的种种弊端就可能显现，并渐渐成为阻碍整个行业发展的不利因素因此，反垄断是我们在推进银行并购时必须面对的一项重要工作在构建银行并购法律制度的过程中，要充分考虑银行并购中的反垄断规范，阻遏垄断，鼓励竞争，促使银行并购健康发展。