还剩11页未读,继续阅读
本资源只提供10页预览,全部文档请下载后查看!喜欢就下载吧,查找使用更方便
文本内容:
第一部分概念ppp、基本概念PPP,即Public-Private Partnerships的简称(Public公共、公众;Private私人、私营;Partnerships伙伴、合作伙伴、伙伴关系),译作“政府和社会资本合作”,另一种较为常见的译名是“公私合作”PPP概念源于20世纪90年头的英国,为政府供应了新型的公共物品及服务的方式由于文化背景、意识形态、经济发展以及应用环境等方面的不同,对PPP至今并不存在一个国际公认的统确定义
(一)世界银行对PPP的定义PPP是就私营部门和政府机构间就供应公共资产和公共服务签订的长期合同,而私营部门须担当重大风险和管理责任
(二)亚洲开发银行对PPP的定义PPP是为开展基础设施建设和供应其他服务,公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系
(三)国内对PPP的理解从内涵范畴看,PPP有广义和狭义两个范畴广义PPP是指政府及私营部门为供应公共产品或服务而建立的合作关系,以特许经营权为特征,主要包括BOT、BOO、PFI等模式狭义PPP是指政府及私营部门组成特殊目的机构(Special特殊;Purpose目的;Vehicle工具、载体),翻译为“特殊目的的载体”,也称为项目管理公司通过项目管理公司,引入社会资本,共同设计开发,共同担当风险,全过程合作,期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式
(四)PPP中其次个“P”的说明在PPP项目中第一个P指的是public,即“公”,而其次个P指的是Private,即“私”,而在中国,有“央企”和“国效及标准进行比较,实行管理行动来订正偏差或不适当的标准在PPP管理过程中,限制职能表现的更加明显,无论是政府部门还是私营部门都在实况衡量实际绩效私营部门衡量实际产生的收益(投资回报)如何,而政府部门衡量的是社会公共所产生的反映如何其次步是私营部门更多地再考虑实际产生的绩效及以往的其它项目进行比较;而政府部门则将实际取得的绩效及合作前进行比较第三步是实行相应的管理行动订正偏差尽管支配可以指定出来,组织结构可以调整的特殊有效,员工的主动行也可能调动起来,但是,这照旧不能保证全部的行动都按支配意图执行,不能保证管理者追求的目标确定能达到因此,限制是特殊重要的,因为它是管理职能环节中最终一环
二、特殊职能基于市场和专业优势互补的融资、利用新技术及机制创新PPP做谀一种新型的管理模式,它不仅仅具备了管理的一般职能,除此之外,它还兼基于市场和各方专业优势互补的融资、利用新技术和机制创新的智能,这是一般管理所不具备的在PPP初起之时,人们就是把PPP当作融资的形式随着对PPP相识的不断深化,对PPP的“管理模式”观念有必要加以强调并使人们所认知利用新技术包含有两个意思一个是生产方面的技术;另外一个是管理方面的技术之所以说利用新技术是PPP管理模式的一个职能,是因为通过PPP管理模式在为公共部门供应融资的同时,也为政府部门带来了民营企业、机构基于其活力而开发的新的生产技术和管理技术,从而肯能会大大提高公共产品和服务供应的效率和水平,从而在不增加公共税负的基础上,凭借“运用者付费”机制,以私营部门之手,更大限度地满足社会公众的须要
三、机制创新职能在我国改革开放以来这样经济社会转轨的过程中和追求“后来者居上”的现代化赶超过程中,具有特殊值得重视的意义和作用,甚至可以认为是战略性的特定职能这一职能的主要指向,是在经济社会生活中促进机制转换、制度创新和资源配置效益提升转换包含两层意思,一是政府部门由传统的支配向市场转换;二是私营部门由市场逐利向政府规划和政策导向靠拢这种“双转换”可以形成一种新型的激励机制,进而达到制度创新的推动企”的存在,假如这两者主导PPP,其次个P也就成变成了Public(公)了假如公对公,那么PPP模式本意中的吸引民间资金就没有意义但是,假如解除“央企”和“国企”参及PPP,这又不符合国情现在比较认可的观点是,看签约的“国企”是否干脆受签约的政府所干脆管控,假如不是,则该“国企”可以当成是Private(私),因为企业也是独立法人,也是以盈利为主要目的,假如该“国企”受签约政府干脆管控,则不算Private(私)其次部分PPP类型及区分PPP广义范畴内的运作模式有多种其及PPP的区分在于政府向私营部门承诺固定收益,私营部门基本不担当风险
一、BOT(建立-运营-移交)BOT,即Build-Operate-Transfer的简称(Build建设,Operate经营,Transfer移交),译为建设-经营-移交是私营部门被授权在特定的时间内融资、设计、建立和运营基础设施(向用户收费),在期满后,转交给政府部门它和PPP的主要区分是BOT中政府及企业更多是垂直关系,即政府授权企业独立建立和经营设施,而不是政府及企业合作(如参股项目公司)建立和经营;从设施类型而言,BOT更多用于单体设施;从应用行业而言,BOT更多应用于可以通过项目本身的经营收回投资和利润的自偿性项目;从支付方式而言,BOT更多是用户付费;从工程类型而言,BOT更多用于新建,从私有化形式而言,BOT更多是功能性私有化(产权没有转移给私营企业),也有正式私有化而PPP留意的是为开展基础设施建设和供应其他服务,政府部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作
二、PFI(私人主动融资)PFI,即Private-Finance-Initiative的简称(Private私人,Finance融资,Initiative发起),译为私人主动融资PFI是政府部门基于一项长期协议以合同的方式从私营部门购买高质量的服务,包括双方确定的交付成果、相应的维护修理或者建设必要的基础设施,以充分利用私营部门由于私人融资必需担当风险从而产生激励的管理技能PPP及PFI之间并没有特殊明确清楚的界限,两者经常被替代运用广义来讲,PPP的概念更为宽泛,只要存在政府于私营部门长期的、广度的合作,都可以称做PPP模式,因此PFI通常也被看作其中的一种类型狭义地看,PPP是一种全部权关系结构,外资企业介入较多;PFI是一种被应用的(政府)选购工具,更强调民间资金的主动介入,政府的目的在于获得有效的服务,而非最终的设施全部权
三、BOO(建立-拥有-经营)B00,及Built-Own-Operate的简称(Build建设,Own拥有,Operate经营、运行)译为建设-全部-经营B00是政府把现有的公共设施的全部权和经营的责任转移给私营部门,且不须要移交回政府,或者及私营部门签订契约,建设、拥有和经营新的设施,私人合作者一般要担当融资的责任它及PPP的区分是PPP是公共部门和私营部门实体之间建立一系列合作
四、BOOT(建立-拥有-运营-移交)BOOT,即Bui ld-0wn-0p erate的简称(Build建立,Own拥有,Operate运营,Transfer交付、移交),译为建立-拥有-运营-移交私人开发商从政府部门得到排他性的特许权,负责融资、建设、经营、维护和管理公共设施,并通过运用者付费的方式,在确定的期限内,向运用者收取费用,收回投资,得到回报在特许经营期满后,全部权交付给政府第三部分PPP模式的优势PPP主要应用于基础设施、公用事业、公共服务等领域,这些领域具有投资额巨大、价格受到政府监管、投资回收期长及公益性等特点,确定了它们不同于一般的产品或服务,不行能实现完全意义上的产业化,因此“民有民营”的模式很难取得成功而我国在基础设施建设等领域所实行的“国有国营”的建设和运营模式证明,在城市政府经济基础薄弱的现实条件下,这一模式存在着政府财政负担重、难以保证建设资金和补贴资金的到位、运营效率低下等问题为了拓展资金来源,提高效率,可以在基础设施、公共事业及公共服务领域的投资、建设、运营等不同环节建立多样化的收益模式,吸引社会投资,接受政府及社会资金合作机制引入PPP通常出于如下考虑
一、提高资源运用效率实现资金的最佳价值项目准备和投标管理良好的PPP项目,可通过在政府和市场投资人之间合理支配风险,激励市场投资人考虑项目设计和施工质量或现有设施扩建的长期成本,促进资产和资金的高效利用具体可以体现在以下几个方面:一是通过社会投资人的竞争性选择来增加垄断领域的竞争,为项目从设计、建设到运营整个生命周期供应一个持续的激励;二是利用社会投资人的专业资源和创新实力,供应质量更高、更有效率、更有创建性的服务,带来更富创新性的收入来源的机会;三是将部分风险转移给能够更好地限制那些风险的社会投资人;四是促使政府投资方和社会投资人对各自的风险和成本进行全面、长期的考虑,以最低的长期经济成本在项目期限中持续供应优质服务
二、弥补政府财政资金的不足基础设施、公用事业、公共服务领域的项目通常投资大、周期长,政府没有实力供应足够的资金为解决公共需求及资金间的冲突,政府需在部分工程建设上引入多元化社会投资,以加快基础设施、公用事业、公共服务领域,满足公共需求
三、提升服务的水平在PPP框架下,为保持持续供应公共服务的资格,实现投资的最大收益,同时提高自身商誉,社会投资人必需具有满足用户须要、提升其服务水平的内在动力同时,社会投资人所具有的商业头脑和管理阅历、专有技术和专业人员、类似项目的阅历和阅历,为服务水平的提升供应了客观支持由于政府在公共基础设施建设中的角色得到了转换,在项目运作过程中政府有了新的合作伙伴,这样也使得整个工作得到更对的监督和约束,私营部门基于利益的驱动和回收成本的须要,会努力提高基础设施的建设质量和服务水平
四、降低成本对于私营部门而言,降低成本以获得更大的利润,是其组织的天性所在PPP可以充分利用这一特性,激励社会投资人通过制定最佳方案、适用规模经济、创新性技术、更加灵敏的选购及缔约方式,降低一般管理费用,以提高效率、降低成本
五、转移风险政府及私营部门合作通常并不仅限于从私营部门获得资金,在许多状况下,还包括一些责任和相关风险的转移特殊是对一些难度大、困难、技术水平要求高的项目,通过政府及具有强大专业技术团队的私营部门合作,将一些潜在的风险转嫁给私营部门担当第四部分PPP的三大特征PPP的运行具有三个重要的特征伙伴关系、利益共享和风险分担
一、伙伴关系伙伴关系是PPP第一大特征全部成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的,这是PPP最为首要的问题,没有伙伴关系就没有PPP政府购买商品和服务、赐予授权、征收税费和收取罚款,这些事务的处理并不必定表明合作伙伴关系的真实存在和持续比如,即使一个政府部门每天都运用同一个供电所供应的电力,也不能构成伙伴关系PPP中政府及私营部门的伙伴关系及其他关系相比,独特之处就是项目目标一样政府之所以和私营部门合作并形成伙伴关系,核心问题是存在一个共同的目标在某个具体项目上,以最少的资源,实现最多最好的产品或服务的供应私营部门是以此目标实现自身利益的追求,而政府则是以此目标实现公共福利和利益的追求形成伙伴关系,首先要落实到项目目标一样之上但这还不够,为了能够保持这种伙伴关系的许久及发展,还须要伙伴之间相互为对方考虑问题,具备另外两个显著特征利益共享和风险分担
二、利益共享利益共享是PPP的其次个特征PPP中公共部门及私营部门并不是简洁共享利润,还须要限制私营部门可能的高额利润,即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润其主要缘由是,任何PPP项目都是带有公益性的项目,不以利润最大化为目的假如双方想从中共享利润,其实是很简洁的一件事,只要允许提高价格,就可以使利润大幅度提高不过,这样做必定会带来社会公众的不满,甚至还可能会引起社会混乱既然形式上不能及私营部门共享利润,那么,如何及私营部门实际地共享利益呢?在此,共享利益除了指共享PPP的社会成果,还包括使作为参及者的私营部门取得相对平和、长期稳定的投资回报利益共享明显是伙伴关系的基础之一,假如没有利益共享,也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系
三、风险分担风险分担是PPP的第三个特征伙伴关系作为及市场经济规则兼容的PPP机制,利益及风险也有对应性,风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础假如没有风险分担,也不行能形成健康而可持续的伙伴关系在PPP中,政府部门及私营部门合理分担风险的这一特征,是其区分于政府部门及私营部门其他交易形式的显著标记例如,政府选购过程,之所以还不能称为公私合作伙伴关系,是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地担当风险而在PPP中,政府部门却是尽可能大地担当自己有优势方面的伴生风险,而让对方担当的风险尽可能小一个明显的例子是,在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中,假如因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益,政府部门可以对其供应现金流量补贴,这种做法可以在“分担”框架下,有效限制私营部门因车流量不足而引起的经营风险及此同时,私营部门会按其相对优势担当较多的、甚至全部的具体管理职责,而这个领域,却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域由此,风险得以规避假如每种风险都能由最擅长应对该风险的合作方担当,毫无疑问,整个基础设施建设项目的成本就能最小化PPP管理模式中,更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担,而将整体风险最小化事实证明,追求整个项目风险最小化的管理模式,要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品供应领域的风险所以,PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应,须要突破简洁化的“融资模式”理解,上升到从管理模式创新的层面上理解和总结第五部分PPP的职能PPP是一种新型的管理模式,不仅具备管理的一般职能,如支配、组织、临到、限制,还具有其他管理模式所不具备的职能扩量融资、利用新技术,以及特殊值得强调的机制创新的职能
一、一般职能
(一)契约形式下的支配PPP是寻求公私共赢的具体依托形式首先在于政府及私营双方多主体间形成的合作契约,其中包含了支配组织的对象(项目)及设计内容(方案)支配包括定义组织目标;制定全局战略以实现这些目标;开发一个全面的分层支配体系以综合和协调各种活动支配是一种协调的预案和过程,它给管理者和非管理者指明白方向当全部相关人员了解了组织的目标和为达到目标他们必需做出什么贡献时,他们就能起先协调他们的活动,相互合作,结成团队假如没有支配,则会走许多弯路,从而使实现目标的过程失去效率总之,有了支配可以削减重复性和奢侈性的活动在实施之前的协调过程中可以发觉奢侈和冗余,低效率的问题会暴露出来,进一步,党合理化的手段和追求的目标设定清楚时,通过支配可以削减不确定性,使管理者能够预见到行动的结果支配可以分为正式支配和非正式支配在PPP管理中,通常正式支配是政府部门和私营部门的共同制定并以契约方式认可的,通过支配可以清楚看到政府部门及私营部门的共同目标是什么,也可以清楚看到其后政府部门及私营部门的共同目标是什么,也可以清楚看到政府部门及私营部门各自的目标是什么
(二)契约形式下的组织组织一般由组织结构、组织及职务、人力资源管理、变革及创新的管理等要素组成组织结构描述组织的框架体系在PPP过程中,有时会因特殊的项目而设立新的组织机构,有些项目会以原来的组织机构为基础不再设立新的组织机构在新设立的组织机构中,一般会有政府部门和私营部门双方人员共同组成,依据合同要求支配相应的管理职位
(三)契约形式下的领导领导包含两个方面的内涵,一个是动词一领导;另一个是名词一领导者这方面PPP也有着不同于一般管理模式的特点,如上海浦东自来水厂接受PPP管理模式中,新成立的法国威望迪集团持股50%的水务公司,其董事长和总经理是由中方和法方轮番执政(中方人员任董事长时,法方任总经理;法方任董事长时,中方任总经理)这体现了PPP管理模式中,领导职能的特殊作用和创新形式
(四)契约形式下的限制限制可以定义为,监视各项活动以保证它们按支配进行并订正各种重要偏差的过程一个有效的限制系统可以保证各项行动完成的方向是朝着达到组织目标的限制系统越完善,管理者实现组织的目标越简洁限制过程一般可以分为三个步骤第一步是衡量实际绩效,将实际绩。