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乡镇政府在整个行政管理体制改革中,占有重要地位农业、农村和农夫问题,始终是关系国家经济和社会发展全局的重大问题过去,我们靠农业的积累、农夫的贡献和农村的支持,建立起了比较完整的国民经济和工业化体系,但另一方面,城乡二元结构也日益强化,农村发展越来越落后于城市,广袤农村地区和农夫群众并没能很好地共享到工业化和城镇化的成果随着农村经济社会的发展和各项改革的深化,特别是农村税费改革取消了“皇粮国税”,给农村经济社会文化生活带来了深刻变更,使乡镇政权组织面临着许多新的状况和弊端对乡镇政权组织、领导班子、党员干部、农村基层党组织的执政实力和服务水同等都提出了严峻的考验和挑战
一、乡镇行政管理体制改革的历史农村税费体制的改革农业税费改革从年以安徽省为试点单位,并逐步扩大,于年在全国范围内取20002006消农业税,基本目的是减轻农夫负担农业税费取消以后,乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱,但随之而来的是乡镇财力的短缺,乡镇债务无力偿还,农村公共设施建设资金贫乏乡镇政府除了协作税费改革的须要进行乡镇综合配套改革之外,必需应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题加强新农村物质文明和精神文明建设当前,我国总体上已经进入到“以工促农,以城带乡”的发展阶段,初步具备了加大对农业和农村支持爱惜的条件和实力同时,改革开放以来,农业生产和农村经济获得了巨大发展,农夫的温饱问题已经基本解决,但农村社会事业、精神文明、民主政治、法治建设等方面却相对滞后,这已经明显制约着农村经济社会的全面进步,制约着全面建设小康社会的历史进程
二、现今乡镇行政管理体制的状况乡镇一级设立的机构主要有党政办公室、纪检监察室、人民武装部、团委、妇联、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商分局、计生办、社会治安综合管理办公室、人民法庭、司法所、计生服务站、农业服务中心、社会事业文化服务中心、村建中心、国土资源管理所、财政所、平安生产监督管理办公室、林业站、卫生院、中心小校、邮电所、兽防站、交管办等;机构管理状况在政府机构及政府所属企事业单位中,邮电所、工商所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、村建中心、国土资源管理所、派出所、兽防站等属于垂直管理单位,即人事权及财权都由上级业务主管部门管理,是上级业务主管部门的派出机构
三、乡镇行政管理体制中的弊端及缘由现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端.政府职能错位、庞杂1一是乡镇职能泛化政府管的事情越来越多,政治、经济、文化、社会无所不包,招商引资、支配生育、社会治安无所不干,如同一个全能的政府有的乡镇职能错位、政企不分,既是财产全部者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表,干脆参与微观经营有的在发展经济中职能越位,强制农夫进行经济结构调整有的代替农夫决策去发展经济二是乡镇机构设置重叠机构设置的不合理,必定导致职能错位;责任分工的不合理,必定导致职能错位、越位或不到位,甚至产生违法行政行为三是由于权责不一样,弱化了乡镇应有的职能乡镇在职能职责方面存在的一些问题,表现在乡镇,而根源却在上级部门.权力与责任不等,行政运作方式跟不上发展的须要2一是存在权小责大的冲突乡镇政府具有的七项职能中,乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级人民政府交办的其它事项二税务、国土机构工作地点在乡镇,财物和业务管理权则属于上级业务主管部门而他们担当的业务工作,有相当一部分却是由乡镇政府来帮助完成的乡镇政府担当的责任没有减小,反而更大了被上划的站、所越来越多,乡镇管理不了,有责无权对上级政府每年下达给乡镇各种任务,并且实行目标考核,乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”,每天应付每种事务喘不过气来二是农夫生产经营自主权与行政叮嘱式政权运作方式的冲突难以解决传统的行政管理方式,是以干脆的、微观的、权力导向型管理为特征的在市场经济条件下,这种传统的行政管理运行方式已暴露出许多问题,乡镇企业和农夫的生产经营自主权,明显违反了经济规律、市场规律和管理原则.财政不堪重负,体制不顺让腐败更加恶化3一是财政供应人员过多,财政不堪重负个别缺编单位进人时,不是从超编单位选调,而是从下级选调或公开招考,造成缺编单位逐步满编,而超编单位接着超编的现象,财政供应人员的总量在不断增加二是财政供应人员与财力不相匹配三是财政体制不顺以农业为主的乡镇,由于财政支出远远高于财政收入,这就必定使得这些乡镇的财政为短缺型财政,只得靠吃上级定额补助解决一系列问题另一方面,由于分税制,上级政府往往从自身角度动身,将自身担当的公共服务职能部分或全部转移到乡镇,如义务教化、民兵训练、支配生育等纯公共产品、党政、政事不分4党政不分,主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好依据规定,乡镇行政工作实行的是行政首长负责制以党代政、党政不分的现象较为普遍,这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目标是格格不入的同时,在乡镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、政事不分等问题由于职能界定不清晰,部分事业单位严峻依靠业务主管部门,业务上主管部门怎么说就怎么做,经费上有财政拨款作保障,人员也由主管部门统一支配,事实上成了主管部门的附属物,造成这些事业单位法人意识淡薄、责随意识淡薄.政绩考核不完善,科学合理的选拔任用体系未成形5对于乡镇干部在内的公务员选拔任用方法不科学、不完善,考核公务员的政绩还没有找到一种把个人贡献与集体贡献合理区分的方法,因此往往会出现把集体的政绩说成是个人的政绩,把别人的政绩说成是自己的政绩的现象这种考核方法的不完善,还会加剧政企不分、政事不分,而且会促使政府单纯追求经济增长速度,搞形象工程、政绩工程同时,提拔任用干部必需经过大会民主测评和个别谈话举荐,这本是扩大民主,落实干部、群众选择权、参与权的一项重要措施,但是,部分乡镇干部对此却异样敏感乡镇行政管理体制存在问题的缘由.对乡镇政府职能相识不够1由于长期以来支配经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用,致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的须要乡镇干部对乡镇应当履行什么职能,新时期如何落实发展农村经济,提高农夫生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地相识照旧习惯于完成上面的任务,习惯于做好眼前的事,缺乏发展意识和发展规划.条块分割的管理体制,限制乡镇的职能体制2乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理原则上乡镇是“以块为主,条块结合“,但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门,所以乡镇对于这些站所只能协商,不能限制和指挥这样,乡镇在履行某些职责的时候就很困难,另外行政执法权又只能授予县级职能部门,乡镇在推动工作的方法上也受到确定的限制.经济因素限制了乡镇政府职能的发挥税费改革以前,乡镇财政收入的来自农业税370%免征农业税以后,乡镇财政收入大幅度削减但是乡镇政府的事权不仅没有削减反而有所增加乡镇既要发展农村经济,努力增加本级财政收入,还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教化、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决而且这些公共事务支出大、欠账多,这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥
四、乡镇行政管理体制改革措施完善乡镇致府的机构安置在新时期,乡镇面临的问题并非源自乡镇本身,而是来自于整个中国政治体制和行政管理体制,乡镇不过是整个中国体制冲突中最尖锐、最集中的环节从这个意义上来说,乡镇的弱化和取消都意味着冲突向核心地带的靠拢乡镇的困难决不是乡镇制度本身的困难,而是整个中国体制改革困难的集中体现因此,乡镇改革不是取消乡镇,而是要合理定位乡镇的职能,改革乡镇的体制创新思路,转变观念,加强职能在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念支配经济体制下创办的乡镇企业,在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用,但也造成了大量的乡镇”负累”,有的甚至变成了乡镇财政的包袱一是各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉乡镇政府照旧担当着三夏生产、三秋生产等原来支配经济体制时期的众多职能二是防止把转变政府职能简洁化,停留在提口号或做表面文章上,而要迈出实质性步伐三是通过转变政府职能,推动政府现代化建设,包括政府治理理念的现代化,政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化加大力度推动乡镇机构改革,削减财政供应人员依据削减机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求,依据职能须要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置,结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求,从紧设置乡镇内设机构,从严限制乡镇领导职数和人员编制各级人事部门在确定编制时,不仅要依据县、乡规模大小,也要结合各地经济发展水平,树立“有多少钱,办多少事,养多少人”的指导思想,对经济发展滞后,财政供应实力差的县、乡,可在省定编制的基础上,从低、从紧核定编制额,从源头上限制财政支出的过快增长深化教化改革,乡镇中小学要重新核定老师编制,杜绝超编现象属于供应非公共产品和非公共服务的单位,可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供应探究乡镇将来深化改革的目标就长期目标而言,乡镇自治、实现乡镇建制的地方化和公利化,应当是乡镇改革的方向但就近期目标而言,改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威管理组织乡镇政府要把工作重点转到供应公共服务和发展公益事业上来,要进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围,打造法治、诚信、廉洁、高效的服务型政府。