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清代知县与知县的人事清代的地方政权分为四个层次省、路、政、区(包括直隶州)中央政令通过省、道、府而达于州县,通过州县而达于民因此,县级政权是直接对民的施政机关,它在各级政权中具有特殊的地位清朝统治者认为,“天下之治乱,视郡县而已”,而中央和省、道、府的职能“皆以整饬州县之治为治”中央和省、道、府等上级机关都拥有对县官的监督、考查、节制之权因此,如何管理好县政,是每一位州县官员都必须认真对待的问题县政管理既包括民事管理、财政管理、司法管理,又包括机关行政事务管理,诸如县衙财务管理、人事管理、文书管理和办事规则之类但无论何种管理,都突出一个对人的管理尽管清代官员对这些管理的探索极不系统,但在行政管理方面仍有许多有益的探索,在中国行政管理学的发展史上是不可忽视的本文试图对清代县衙机关的人事管理做一初步考察管理书吏、衙役的目清代县级政权机关是指知县衙门和知州衙门,我们以知县衙门为代表知县是一县的最高官员,是人事管理的主体知县衙门人事管理对象有两种人:一是书吏,二是衙役等人书吏是专门从事文书工作的文职人员,他们不是国家品官,是一种职役,从识字的农民中佥充国家有系统的书吏制度,充当五年书吏而无过错者,有资格参加吏部举行的授职考试,考试合格者,授予八品至九品官衔,在有关机构充当杂职官县衙的书吏按吏、户、礼、兵、开IJ、工六房设置,按知县的指令工作每房有一掌案书吏负责书吏的特点:其一是熟练掌握国家有关的法令、文书,为知县起草对问题的处理意见,因此,可以充分地利用法律条文的伸缩性和若干文件的抵触之处做弊其二是书吏多为土著,对当地的风俗、地理、人情、士绅、土豪乃至盗匪的情况十分熟悉而且书吏与书吏、书吏与衙役、书吏与士绅、土豪之间往往结成关系网有的书吏甚至盘踞衙门十年、数十年,长期把持衙门,知县亦无可奈何正因为如此,如何管理好书吏,是知县不容回避的问题第二类人员是衙役衙役包括民壮、皂隶和捕快民壮(亦称民班),是从县内民户中佥充的武装人员,用于维护地方治安;,皂隶(又称皂班),有站堂的堂役、看门通报的门子和受知县个人役使的长随等;捕快(又称快班),包括马快和步快,司缉捕犯人、传呼与案件有关人员之职书吏和衙役统称“三班六房”,是知县衙门的主要办事人员管理的目的,总的说来是为了防止弊端,具体地说有三个目的:其一是防止吏役作弊,缓和社会矛盾县官主持地方政务,有安辑地方之责,而“衙门自书吏而下,无一事不欲得钱,无一人不欲作弊”出于这样的管理目的,管理原则也就十分清楚综观有关记载,所有论者都认为,把吏役严格置于知县的掌握之中,不许其擅自妄为是管理的重要原则田文镜曾在《钦颁州县须知》中立“防胥吏”一目,突出“驾驭”二字他指此本官严于稽查,善于驾驭,“则奸猾者亦皆畏法而敛迹,否则,纵恣无忌,虽勤慎者,且相率而效尤”表心示范,助知县规范自己生活以防弊为目的的人事管理,要求知县在管理书吏时,首先要了解书吏的作弊途径和方法书吏分房办事,主要从事“查案办稿”和外出“勾摄公事”,其做弊亦在此间所谓查案办稿,就是对知县交办之事,首先查阅文件,找出处理问题的依据,然后依据文件与所办事项对号,写出处理意见的草案,供知县参考在查案办稿的过程中,就可以利用国家律令、则例,舞文弄法,作弊取利他们每办一事都要向当事者索贿,“贿赂已盈,即呈出较轻之案;索诈不遂,即呈出较重之案”幕僚是由知县私人雇幕,并且只对知县个人负责,用幕僚帮助知县佐理六房文案,可以防止书吏任意妄为幕僚的设立与六房相对应书吏分六房,幕僚分六席,按席面大小,“少者二三人、最多不过数人”有才能的幕僚,必须用丰厚的脩金聘用,尤其是刑名钱谷两席,事重而繁,政务卓劣,关系到知县的考成和前途,必用重金才能聘得对幕僚的选聘标准是,“品行端洁,学问优长,既历练于事情,更精卓于见识者”对于外出“勾摄公事”的书吏更要严格控制外差书吏往往依仗官府的势力在外招摇撞骗,肆行敲诈勒索防止的办法,首先是要避免差遣书更勾摄公事,这是许多官员在谈到限制书吏时提出的主张尤其避免书吏下乡征收田赋,他们往往以一科十,加重人民负担因此,许多知县都采用“自封投柜”的办法征收田赋这种办法就是在事先将各户纳银数量公布于众,让纳税人把足色足数银两包好,写上姓名和银数,自行投入县衙门口锁好的柜中,傍晚,由知县亲自带领可信之人开柜、开封、登记,不许书吏中介,以免其从中敲诈中饱必不得已派书吏出差,要实行严格的牌票制度,承差书吏以牌票为勾摄公事的依据票内写明承差书吏姓名,不许转借他人;写明找何人办何事,不许勾摄票外之人;注明牌票有效时限,用毕收回,过期无效同时还提倡百姓告发做弊的书吏道咸年间在四川任职的刘衡曾张榜于民,把书吏下乡的有关纪律公布于众,令百姓发现有违上项者,可径赴官府鸣锣告状,不须衙役和书吏通报,以免其从中阻隔知县听到锣声即升堂问事,并严惩违纪书吏无论对在衙书吏还是对承差外出书吏的管理,首先要求知县自身廉洁,率己正下,否则,“一有罅漏,群起而乘之”知县衙门的一切事务,无不经书吏之手,从某种意义上说,县政管理主要是管理书吏清代著名知县汪辉祖说过“一县之众,从何处治起,先治书胥而已”加强衙役管理衙役主要是指三班六房中的皂隶、捕快、长随(包括门子和家人)这类人在清代的法律中属于贱民所谓贱民,是与“良人”相对而言的,在法律上不与良人平等如不得与良人通婚,子孙世代为贱民,不许改业,不许到官学读书,不许参加科举考试,不许做官,尤其不许隐瞒贱民身份贱民的法律地位就决定了他们是社会的最底层因此,他们在前途方面无所追求,也不怕把他们的身份贬得再低,所以在敲诈勒索方面是无所顾忌的他们的社会地位决定他们只能“求富”,而不能“求贵”清代官员是这样描绘他们的“不顾急公,只图作弊,不可以理喻,不可以情动,不可以德化,不可以恩结,所畏者法而已”其
一、加强牌票管理,严格限制衙役外出规定衙役一律集中住宿,晚饭后一般不准出门有事出门,必须在门房登记:何时出去,去何处,做何事,何时回来,一一登记明白出外勾摄公事,必须有牌票为凭,无牌票者,即使身着公服,亦不得勾摄公事凭票办理公事,要限期缴票,以各班衙役奉票催办事件或拘提人犯,俱照路途远近,依限回销”其
二、严格禁止衙役滥用私刑清代刑罚分为笞、杖、徒、流、斩、绞等类,知县作为县级法官只对笞刑和杖刑有终审权,其它必须申报上级司法机构衙役在县官的指令下对犯人施笞杖之刑,无权擅自用刑同时,在审理案件时,要传呼地保和有关证人,传呼时,对这班人等不许锁链加身但在执行公务时,衙役为了敲诈恫吓,往往滥用刑具,滥施刑罚为了约束衙役,知县置堂簿一本,“当堂如何分咐,及在堂所出签票、差役期限,并用刑起数以及一切办理施行事件”皆要“登记明白”,如有违误,“查出定加重责”其
三、严禁衙役书吏勾结首先要防止门子向外透风门子亦称家人,是为县官执鞭坠镣的家奴,但往往预先得知知县意图,因此必须提防“凡门子在署内伺候,每每为书办、衙役探听本官之意,以便在外撞惑,故有事无庸问他,即与幕友商议事件,亦要避他,恐其传言也”其
四、是防止衙役等人与土豪勾结,左右官府地方土豪往往是与衙门公差及地痞匪类勾结一气的据载,“土豪何其能自豪有胥为窟,有豪役为朋,有豪宗为盟主,遂岸然争豪闾左矣”清代的国家政权是封建地主阶级的政权,以私有制为基础的国家机关的管理不可避免地渗透着利己主义的腐朽性因此,在表面上强调严管的同时,又强调不必过严对被控告的书吏,主张“必应批提”,否则激化矛盾;而在处理时却“外似刻薄,实则保全”,因为他们“禁不起风浪也”。