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明清时期府县的制诀与治下抚县不仅是一个旧的地方行政单位,也是一个现代的地方行政单位,所以它是一个著名的名字“府,文书藏也”;学界对明清府县官的政务运作多有关注1962年,瞿同祖从社会学的角度对清代州县官职能及其运作进行全面论述,特别是中文与日文翻译出版之后,引起学界的广泛关注,进而成为研究地方制度者的圭臬因为研究视角不同,上述研究很少关注文书与礼数在政务运作中所发挥的作用,即便是关注考核也是从朝廷的角度,很少论及考核与对下政务运作的关系府县官对下政务运作要以文书形式达成,文书内容固然要关注,但也不能够忽略形式政务需要人来完成,尊卑有序的礼仪,不但规范着人的行为,而且影响到人的心理为了完成朝廷的考核,也为了个人及本地的经济利益,催科成为府县官对下政务运作的重点也势在必然这是不同于以往研究之处,也是一种扩展性的视角
一、对下文书,即批付,依限回文府县下行文书形式主要有札付、帖付、批付、移付、牌票等文种,此外还使用告示、禁谕、悬赏通缉等形式直接向本府县各属或人民宣示方针政策札付是知照下属的公文,其文体格式“某衙门为某事,准某处咨呈,前事云云准此,拟合就行,札付某衙门该管吏,即行云云缴报施行,须至札付者”帖付是用于催取下属依限承办事务的公文,文中常有“显系该官吏视为泛常,以致违限,本应云云,姑再行催”批付,是对一人一事的命令,既有指令承办,又有委任专责,多用于批给下属吏胥承办某些事务如批差人递送公文、递解和逮捕人犯、传呼和拘唤人证等批付是要求交FI的,凡承办吏胥人等在办完批付规定的事件后,要到府县官那里销批销批要有回文,即在批上签字注明,如无回文,则不能销批止匕外,批付还有期限,违限不交或限内未完事者,要受处罚如《大明律•吏律•公式•官文书稽程》条规定“凡官文书稽程者,一日,吏典,笞一十,三日加一等,罪止笞四十;首领官各减一等”移付,又称付子,是府县按事务归属而分类移交各属及各房科承行办理的公文交付各房办理者称为房付,交与佐贰属杂等官办理者称为官付牌票与批付的性质大体相同,都是用作命令和凭证的所不同的是,批付必须依限回缴,牌票则要求事完回缴,而公布于众的牌则没有期限如洪熙时的北直隶清河知县李信圭,在催役攒运官船时,“官船至者,每以役夫善逃为名,收其衣资掩有之,役夫有饥饿死者君命各为牌,书某目纳于主者,收放以牌为验,害乃免清河民好乘夜纵火,或发冢以逞忿君为教戒之词十三条,俾各里书于大牌,笃实者掌之,每朔望警训焉”告示、禁谕,是府县官对本府县宣告事情和戒律的公文告示意在公开,务使人人尽为知晓,影响面也广一些“新官到任,骋材逞能,先出告示几张,嗣出词状几纸,矫说仁言,虚立清规”这些对下文书种类不同,用途也不同,因为加有官印,也就有了官府的权力,执有者固然应该按照文书规定的内容行事,但也难免假官文书以谋取个人私利催科“则捉辱妻子,邻舍为之波害,鸡犬为之不宁”
二、部门与民接处的礼数府县官在正式上任之日,先北向谢恩,然后升公座,下属便依次行参谒之礼佐贰官在堂前行交拜礼,因是同僚,礼数视为均等;教官亦行交拜礼,因尊崇儒学,特引入后堂待茶;首领官行庭参礼,因是属官,礼数视为下属;吏典衙役行跪拜礼,因是所属,礼数视为尊卑有别;其他杂职官依照首领官礼数,行庭参礼府县官接见下属的礼数不同,在接见时的言谈举止也不同礼数视为均等的佐贰、教职,府县官在政务上往往不能采用行政命令的方式,要待以同寅之道,交以朋友之谊,办事“宜切磋”,对礼数视为下属的首领、杂职官,府县官采用行政命令则视为正常对那些办事不力或有过失者,府县官不但可以行文申斥,还可以当面责罚,甚至动以刑杖既为下属,长官对他们就可以指挥调动,是“听雌黄于守令”在礼数上视为尊卑的吏典衙役,虽然每日与本官相见,但必须遵守繁苛的堂规吏典衙役办事有详细的条例,其中明确地规定长官对他们有责革之权从他们与官的关系来看,官对他们讲的是驾驭之术,他们则还以欺朦之道,明人刘基所作的《官箴》第二篇对此有较为深刻的描述府县命令下达乡里,乡里有执行和汇报之责所谓“州县下一文帖,里中回申文状”,府县官是亲民之官,民有事要见,官有事要传,府县官与民接处的机会很多所谓“令得其人则民未有不生者,令失其人则民未有能生者”,
三、中间层次之一一催征科役是重务催征和劳役是府县官向下最多、也是最重要的行政事务催征和劳役不但直接关系到府县官是否能完成朝廷规定的任务,也关系到他们是否能够履行职责,更关系到他们的政绩与考核,与地方经济发展和社会稳定密切相关朱元璋曾在《大诰》中明令规定府县官不许下乡,就使府县官不能亲自督促乡里工作,亲身体会本地百姓之疾苦,在行政运行上多是表现在几纸告示和空想的禁约上若是告示禁约仅仅是表面文章,下属奉为具文,影响还不算大,要是严厉督促实行,对地方的影响就很大了如海瑞在淳安县发布的《禁约》31条中有“禁各图酒铺不许卖酒,改卖饭”“禁收割之时不许将酒腐到田拉换谷粟”“田地傍有树木遮蔽田禾者,即令砍去枝叶干甚者连树砍伐”府县官既然不能亲自到民众中去,其所下达的命令也只有通过下属和里甲、保甲组织来执行,执行的情况也只有通过下属和里甲、保甲组织来了解这种上下的信息层次的增多,不但容易造成上下的误解,而且给中间层次作弊增加方便上下误解则难免猜疑,“于是小民疑惧相仍,报丁口,则日将以充兵也,而隐匿百方查生业,则日将以当差也,而诡不以实告严催里甲、保甲,里甲、保甲所面对的乃是本乡本土的乡亲,所以“命甲长查报九家,则日日后之累无穷也,而互相推避于是甲长无人,而丁口房屋生业,不可得而清”,还是碍于情面里甲、保甲不可信,只好委派乡里或专人督访,便增加了中间层次,而中间层次作弊则使下面的误解更深,更失去对官府的信任“总甲欲隐欲报,可以上下其手因所报未必实也,遣人密访之所遣之人,即得而吓诈之委官覆核之,所委之官,又从而罟取之”以至于“本地之人心,嚣然思乱矣”府县官把赋役的征敛任务委之里甲、保甲,实际上是委之于里长、保长,“以里取之甲,而输之官者也”将催征和力役委之里长、保长,在行政运作中存在许多问题首先,府县官对里长、保长总怀有一种不信任的态度在海瑞的眼里,这些里长、保长多“凭势作威,当大役而有壮丁之重派,应卯酉而有连累之诛求或混扶甲首,以显受其奸诡之谋;或妄开甲干,以阴行其贿赂之术”府县官普遍地贱视里长、保长,不但很难对里长、保长施加信任,也很难使里长、保长尽心尽力里长、保长不得力,只好委任佐贰官代劳前往督催“方今民间最蠹无如佐贰,为官转卑,于民转近,害民转切,彼无做官求名之想,偏多吸髓剥骨之技,一凭堂官委用,恣平生咆哮,无不至矣”
四、府县官的立所治人和被治人是由政治权力所决定的,而“对政治权力的无上尊崇和自觉服从久已成中国国民性的突出性质之一”第一,对书吏、衙役讲究驾驭之术“宅门内外俱是瞒官之人,钱谷刑名无非作弊之事”第二,针对基层组织则讲究临下之术里甲、保甲、乡里、村社、寨堡等基层组织是府县官行使权力的关键一环县何以里,里何以长也?所以统一诸村而佐助其化理也每县若干里,每里若干甲,每甲若干村,如身之使臂,臂之使指节,节而制之,故易治也C”第三,对家人、幕友既要以之为腹心,又不能被他们蒙蔽自明代中叶以后,府县官聘用幕友成为常态,带奴仆家人上任更是必需,进而成为亲信信之越深,受害越剧“肘腋之间,隐然为奸,莫如家童”第四,府县官对下政务运作在很大程度上是依靠个人的才能,而不是制度的保障君主专制政体所强调的是“有治人、无治法”,实行的乃是人治,而人治主要是依靠个人的才能、品德、理念来实施权力,也使典章制度与实际执行情况往往会出现很大的偏差当时“官场陋习,不以民事为重,易办之事,则视为无关紧要,难办之事则又设法推诿矣”从明清统治者及官僚们的论述来看,所强调的都是府县官对下单方面的绝对控制,是以暴力为基础,以伦理道德为辅,再添加各种权变手段,才能够实现地方治理在统治者看来,“为治之道有缓急,治乱民不可急,急之则益乱;抚治民不可扰,扰之则不治故烹鲜之言虽小,可以喻大,治绳之说虽浅,可以喻深”。