当前形势下三公经费信息公开和控制存在的问题及对策

当前形势下三公经费信息公开和控制存在的问题及对策近年来，按照国家有关要求，政府、机关、事业单位压缩“三公”预算，控制“三公”支出，开放“三公”信息，发挥一定作用特别是2012年以来，国家治理“三公”经费全面提速，各地“三公”经费的支出有了较大幅度降低以中央本级为例，2013年“三公”经费财政拨款预算较上年减少了L26亿元探讨“三公”经费的控制与监管问题，对于进一步提升政府机关公信力，提高事业单位服务质量和社会满意度，切实转变工作作风，规范使用和逐年降低“三公”消费，进一步遏制浪费和腐败具有重要作用

一、没有对“三公”经费进行管理和监督的客观需要，单次运行以单一行为单“三公”经费的实质，是国家机关及其工作人员使用财政资金为其行政性公务行为提供条件和便利的消费行为，这种消费本身具有一定的必要性，因为具备适度的工作条件，如公务用车、公务接待、出国考察等，其根本目的是为了提高公共管理的效率，也是一种必要的花费但由于我国缺乏对“三公”经费的基本控制和监督机制，所有“三公”经费的核定、使用、管理和监督，都是由使用者自己内部掌握，时间一长，浪费以及其他各种违法行为便逐渐滋生所以，要管好“三公”经费，核心环节是抓好控制和监督

（一）公开的经费不能保证“三公”经费支出“三公”经费泛指财政预算资金范畴内的公务消费，关注“三公”经费的主要目的是掌握财政支出的具体情况从目前情况来看，“三公”经费管理方面的制度还不健全，没有全国统一可以遵循的制度和规范一方面，各地自己制定的规章制度难以统一标准，支出数额或高或低，与全国平均情况无法对比，不知道自己处于一个什么样的“层次”，既不想当“出头鸟”，也不愿垫底做“最后一名”，因此很多单位没有足够的信心公开其“三公”经费；另一方面，由于对“三公”经费的控制和监管必然触动一些人的利益，同时也会影响一些工作的正常开展，因此单位领导层一般不够重视，没有制定专门的“三公”经费管理制度，全凭领导层和办公室的安排进行开支而一旦出现问题，就“推”给财务部门，认为是财务部门控制和监督不力，财务部门俨然成了“三公”经费把关不严的“替罪羊”实际上，在没有统一规章制度约束的情况下，单位领导层和办公室安排的“三公”经费开支是不受财务部门约束的财务核算只是一种事后监督，对于已经形成事实且手续完备的“三公”消费支出，很难再做到真正意义上的控制和监督

（二）“三公”经费支出经济分类科目的设计2011年以前，“三公”经费在《政府收支分类科目》中没有明确的规定，只是在支出经济分类科目中有“招待费”、“交通费”、“出国费”、“交通工具购置费”等一些“三公”经费的雏形，但又不完全是“三公”经费的主要内容在《2011年政府收支分类科目》中相应明确了“因公出国出境费”、“公务接待费”、“公务用车运行维护费”和“公务用车购置费”等四个“三公”经费支出经济分类科目而在实际工作中，因为没有具体实施细则，“三公”经费到底涵盖哪些内容不是特别清楚，各部门的核算口径也不统一，只是凭会计人员的经验和判断予以确认以高校为例，离退休人员、学生学员、科研学术等非行政活动所发生的用餐费是否包含其中；教学和科研部门用车、校区间往返交通用车、学生活动用车等的购置和运行费用是否包含其中；学术交流、师资培养、学生交流等出国出境费用是否包含其中这些都没有严格的界定，实际工作中很难区分清楚，直接影响了“三公”经费账务处理和会计核算的准确性

（三）预算科目和具体预算的缺失预算科目和会计科目既有联系又有区别，预算科目是按照预算管理的要求设置的，会计科目是国家会计制度规定的会计核算依据财政部自2011年起在《政府收支分类科目》中专门明确了“三公”经费分类科目及其主要核算内容，有助于正常开展“三公”经费的核算工作但是，在年初需要报人大审定的部门预算编制中却没有相应的“三公”经费预算科目和具体预算要求，以致于从源头上就缺失了开支预算的标准和依据由于预算科目设置中无“三公”经费项目，在统计时需要把分散在各项支出中的“三公”数据分别予以加总，而这种“统计”就很难做到十分准确目前国内公务接待费尚无明确的预算标准，出国住宿费和外宾接待费标准也是10多年前制定的，与实际情况相比已经出现了较大的差距，因此部门“三公”经费的超支现象比较普遍究其原因，就是由于各地对“三公”消费的界定没有统一的标准，缺乏系统的计算方法和预算标准所致所以，每年政府财政部门得到的“三公”经费汇总数字只是为统计而统计，所公布的“三公”经费数据很难反映实际情况，从部门预算和决算报表中很难看出“三公”经费的数额到底是多少

（四）“三公”经费支出发生情况不设置，发生由于“三公”经费没有现成的会计科目与之相对应，单位会计核算只能根据《政府收支分类科目》和上年部门决算报表中的明细科目要求来设置“三公”经费科目，与会计制度规定的科目及其核算内容是不一致的所以，目前“三公”经费的会计核算不完善，也并不准确由于没有具体的三公经费会计核算规范，就容易出现一些问题例如，用单位其他收入等非财政拨款资金安排的“三公”经费支出，是否属于“三公”经费应当公开的范畴，记入“其他支出”中的“三公”经费是否合理以某高校为例，如果将原有很多在“三公”经费中核算的项目都调整计入商品服务支出的“其他”中列报，“其他”的支出数额就会过大，在年终决算时是很难通过检查和验收的；如果仅是调整报表数据，又会造成“账表”数据不一致，也难以得到审计的认可同时，有些单位还存在随意使用会计科目的现象，擅自扩大“三公”经费的支出范围，尤其是将不属于“三公”经费范畴的“其他业务活动费”也列入了“三公”经费中，这种做法是不对的

（五）控制和监管在“三公”经费中的“瓶颈”与“困境”问题实际上，一些单位在对待“三公”经费控制和监管的问题上，仍然抱着侥幸心理，认为都是为了做好工作，在当下社会风气“不尽如人意”的大环境之下，没有一定的“活动经费”支持是很难办成事情的政府机关“门难进、脸难看、事难办、人难找”的现象极为普遍，在很大程度上就是“人不熟、活动少、沟通差”的原因造成的各单位每年都有大量的检查、审计、考评等接待任务需要应对，其实单位也有很无奈的一面，控制和监管在某些必须的“活动”面前就显得苍白无力所以，单独依靠单位内部“降本压耗”来控制“三公”经费只是一种“治标不治本”的短期行为，“三公”经费问题还是一个难以突破的“瓶颈”也正因为如此，才会出现高档接待转入隐蔽化，酒楼转入公园、胡同，茅台酒换装为矿泉水瓶等奇怪现象因此，如果政府没有考虑建立规范的“三公”经费控制和监管的长效机制，不能从政府、行政事业单位本身来解决问题，只是一段时间的作为，不管也不顾随后可能出现的“三公”经费反弹现象，就不可能从根本上解决“三公”经费问题

二、解决“三公”问题的措施和建议

（一）“三公”经费支出的管理办法应尽快出台以公车使用为例，如果实行“车改”，一个处级干部一年大约需要两万元的车贴;如果配一辆公车，其运行费、修理费和驾驶员工资等至少需要十五万元，仅从节约的角度来说哪个更划算，这是不言而喻的可惜出于安全等多方面的原因考虑，政府已经取消“车改”单位为了减少“三公”经费开支，只能想出各种各样的办法来隐藏实际支出数额，以表现出廉洁奉公的外表形象因此，只有呼吁顶层的制度设计来规范和控制“三公”经费的支出为控制行政管理经费，特别是“三公”经费支出，按照中央“八项规定”的要求，应尽快由国家或省级人民政府出台“三公”经费支出的具体管理办法地方财政和主管部门应根据国家相关规定及当地实际，研究制定“三公”经费支出管理实施细则，明确各部门职责、经费支出范围、支出标准、审批权限及报销流程财务部门应建立“三公”经费支出台账记录和预警机制，单位负责人也要高度重视，树立宏观控制理念，要求审批人严格把关，从预算安排、使用、监督等环节加强对“三公”经费的控制和监管

（二）出国（境）费严格界定“三公”经费包括哪些内容是非常重要的建议提升部门预算科学化管理水平，厘清“三公”经费的概念和内涵，明确预算标准以及会计核算口径等根据《2013年政府收支分类科目》，目前解释比较全面的“三公”经费所包含的内容主要是以下几个方面

1.因公出国（境）费:单位工作人员公务出国（境）的住宿费、旅费、伙食补助费、杂费、培训费等支出

2.公务用车购置及运行费单位公务用车购置费及租用费、燃料费、维修费、过路过桥费、保险费、安全奖励费用等支出公务用车是指履行公务的机动车辆，包括省部级干部专车和一般公务用车

3.公务接待费:单位按规定开支的各类公务接待费用

4.公务用车购置费:单位公务用车车辆购置支出而对于上述以高校为例，所涉及的离退休人员、学生学员、科研学术、部门内部活动等发生的用餐费，教学和科研部门用车、校区间往返交通用车、学生活动用车等的购置和运行费用，学术交流、师资培养、学生交流等出国出境费用，笔者认为是不应该列入“三公”经费核算的，应当区别不同经费来源情况进行处理:有专项经费来源的，应列入相应的专项支出中；没有专项经费来源的，宜在“商品和服务支出”中单列明细科目“离退休活动费、学生活动费、科研活动费、交通误餐费”等专门科目予以核算，从而与真正为行政管理而发生的“三公”经费区别开来

（三）加快制定、修订“三公”经费预算编制要控制“三公”经费，提高预算管理水平已经成为当务之急对“三公”经费控制监督的关键在于进一步细化预算科目，要将“三公”经费直接纳入部门预算编制，在预算额度内安排使用，不允许超支例如，公费出国考察的，应当引入绩效考核方式，充分衡量每次公费出国的合理性和必要性应当注重研究“三公”经费预算编制的制度设计和编制技术,加快“三公”经费预算定额标准的制定或修订工作，为控制和监督“三公”经费提供明确的依据和审计的标准鉴于目前没有统一的“三公”经费支出标准，建议单位“三公”经费支出的数额可控制在年度经费总收入的千分之十以内各级人大应对“三公”经费预算审查提出质询，存在问题或超过标准的不予批准执行单位要高度重视年初部门预算编制工作，从全局上把握“三公”经费的总量和规模，公平合理地分配和使用“三公”经费，确保年度“三公”经费的数额控制在计划之内在预算中要对“三公”经费单独列示，并说明各种费用的计算依据、标准和额度，包括接待内容、餐次、人数；出国内容、批次、人数;公务车购置数量、运行费用等缩减“三公”经费最有效的办法就是对预算科目进行细化，按照民主与公开的原则进行监督要从源头抓起，严格执行“三公”经费支出控制，保证年度“三公”经费执行总量不超过预算额度，杜绝实际支出超标、超额现象，对“三公”经费超支的单位要给予相应的惩罚

（四）强化单位信息公开力度，准确反映与“三公”经“三公”经费的使用，是不是花钱越少越好评价“三公”经费支出的关键不在于数额的高低，而在于其支出是否合理我们应该更多地关注资金的使用是否合法合理，而不仅仅是数量的多少例如，公务接待费很少并不表示这个单位公款吃喝和公款消费不多，而很可能是“隐身”计入了其他费用中，这并不是什么好事“三公”经费过低可能会影响到单位服务质量和政府职能的正常履行，甚至可能出现“不作为”和“懒作为”的现象因此，应当考虑单位的规模和核算的口径问题，在控制和监管过程中予以区别对待“三公”经费信息公开对单位财务管理工作提出了更高的要求，各单位需要建立一套完整的内控制度，实现部门预算、财务决算和会计核算三者之间的有效区分和合理对接，确保单位信息公开准确无误，并做到有据可依、有据可查同时，必须从严从紧控制专项经费中列支的“三公”经费，对于“隐身”于“其他支出”中的“三公”经费也应予以关注，发现挤占专项资金开支“三公”经费的应予以严惩“三公”经费应遵循合理比例原则，注重科学合理地使用和核算在全面理解“三公”经费内涵的基础上，梳理能够真实、准确反映与“三公”经费相关的支出，不属于定义范畴的支出不可列入“三公”经费因此,完善会计科目的设置，以行政事业单位会计制度改革为契机，建议专门增加“三公”经费会计核算科目，明确规定其核算的主要内容，以便于准确反映“三公”经费的实际支出，以做到在需要之时就能直接从会计核算结果中获得“三公”经费有关数据，而不应当再次进行重新统计

（五）建立“三公”经费监督和监督机制“三公”经费的监督，不能全部依靠财务部门，而主要应当是监察审计部门严格控制“三公”消费和一般性开支，减少各种检查评比，改变领导干部公务活动接待方式，切实做到轻车从简，减少陪同，简省接待等“三公”经费的公开只是手段而不是目的，要真正降低“三公”消费，必须建立控制和监督的长效机制一是深化财政预算制度改革，建立健全相应的监督制度和问责制度;二是加强监管力度，积极推进“三公”经费内部定期公开制度;三是加强对“三公”经费的审批、监督和检查，在一定范围内定期全面公开单位“三公”经费明细账簿，做好相关解释说明工作，全面接受群众监督；四是严格禁止超预算安排“三公”经费支出；五是强化问责追究制度，取消预算外职务消费，对违规者予以必要的惩治

三、压缩“三公”经费支出严格控制和监管“三公”经费是建设廉洁高效政府的有力推手，各单位应当充分认识到监控“三公”经费的重要意义，认真执行国家相关规定，努力压缩“三公”经费支出同时,要制定并逐步完善“三公”经费管理办法，“将权力关进制度的笼子”，真正约束公权力,规范国家公职人员的“三公”消费行为，这对于更大程度地取信于民，获得社会的理解和支持，提升政府社会形象和单位竞争实力具有非常重要的现实意义。