城市群高质量发展的思路与对策

城市群高质量发展的思路与对策近年来，随着区域发展战略的逐步实施，大规模基础设施建设迅速启动，区域间互联互通显著加快城市群在经济和社会发展的中发挥着重要作用，大城市对中小城市的辐射和辐射能力逐渐增强随着农业向土地的转移，新型城市化的发展模式初步形成但区域发展一些不平衡不充分的突出问题尚未解决，成为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的短板为此，要以提高单位面积产出效率为重点推动城市群建设，才能提升区域发展质量、优化区域经济结构、转换区域经济增长动力

一、第一,城市化是我国经济发展的主导中国特色社会主义进入新时代，经济发展呈现阶段性变化:从增长动力看，我国经济开始由工业化主导转向城镇化主导；从城镇化进程看，城市群成为新型城镇化建设的重要标志因此，以城市群建设推动区域高质量发展成为重要选择

（一）工业化的影响改革开放以来，我国充分发挥比较优势，积极参与世界分工，逐步成为“世界工厂”；以外贸带动内贸，通过溢出效应提高了劳动生产率和居民收入水平，在工业化进程中实现经济高速发展随着工业化的不断深入，生产要素和经济活动在空间上集聚，服务业逐渐发展壮大城镇化与工业化相伴而生，工业化引起人口集聚，1978年改革开放开启了我国历史上第一次大规模的快速城镇化进程，城镇化率以年均

1.0%的速度增长，2017年以城镇常住人口计算的城镇化率达

58.5猊超过世界平均水平但如果改变统计口径，以城镇户籍人口计算，城镇化率仅为

41.2%,这

17.3个百分点的差距主要来源于农村转移劳动力总之，以往的城镇化有力推动了经济高速增长和快速转型，成功避免了大规模失业和贫民窟现象

（二）通过城市群建设促进区域经济的创新、协调、绿色、开放和共享发展从区域创新发展角度看，人力资本积累引发知识溢出，

（三）世界三大湾区在我国具有一个重要的经济发展特色，需要高度重视经济密度与生产率的关系京津冀、长三角、粤港澳三大城市群肩负着引领国内高水平城市群建设、打造世界级城市群的双重任务统计数据表明，粤港澳大湾区人均GDP、第三产业占比最高，经济发展质量处于领先地位；长三角城市群经济规模最大，内部发展差距最小；京津冀城市群世界500强企业最多，劳动力资源丰富（见表1）值得注意的是，粤港澳大湾区初步形成了“多核心分散网络”的空间格局，以香港为金融中心，以广州为先进制造中心，以深圳为创新中心，多个中心城市有效扩大了经济辐射范围经济密度代表单位面积土地上的经济发展水平，能够衡量经济活动的密集程度，计量结果显示经济密度与生产率成正相关关系与美国、日本、韩国主要城市群对比发现，

二、功能分区为主，强调高质量发展城市群发展需要由新思路来引领，立足本国实际，以功能区划分为主取代行政管辖边界，提高区域性统一规划的针对性和包容度，强调高质量发展的目标管理和创新意识

（一）优化区域空间布局，充分发挥中心城市在周边城市的主我国东、中、西部地区的经济密度基本呈现依次递减的地理格局，具体看，中心城市的公共资源过度集中、产业过度集聚会产生拥挤效应，引发房价泡沫，为了改善中心城市的就业、生活环境，要对其进行优化开发，以产业升级为重点调整人口存量，加快建设科技创新中心，强化综合服务功能，充分发挥中心城市的引领作用；以非核心功能向周边城市疏解为重点调控人口增量，推动周边地区协同发展，引导人口合理分布副中心城市及其形成的都市圈是重点开发区域，要充分发挥副中心城市的辐射带动作用，推动产业链融合、周边城市同城化发展，形成多核心的分散式空间结构环境容量较小、生态环境较为脆弱的地区是限制开发区域，要避免“摊大饼”式的空间扩张，严控新增建设用地规模，实施点状集聚开发，加强环境保护、生态修复

（二）协同发展，明确规划区域性规划是动态而非静态的，要富有针对性、灵活性，只有在实践中不断完善，才能充分调动各方协作的积极性以三大城市群为例，对于京津冀城市群，要以疏解北京非首都功能为切入点推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区对于长三角城市群，上海要加快形成“四个中心”，各副中心城市要充分发挥比较优势错位发展，避免低水平同质化竞争，苏北、浙西、皖西则需要成为该地区的生态屏障，不能重蹈“先污染后治理”的覆辙此外，由于长三角城市群涉及四个省级行政单位，要特别注意区域大气、水、土壤污染的联防联治对于粤港澳大湾区，要处理好“一国两制”下的独立关税区问题，既需要从顶层设计入手构建跨境协商管治机制，

（三）强化中心城市的功能，构建城际轨道交通网为加强区域性规划的可行性，需要以高质量发展为目标，建立科学的短期行动计戈J,主要包括评价体系设计和常态化的跨区域行政协调机制两方面创新、协调、绿色、开放、共享是评价体系最重要的大类指标，需要根据规划对大类指标进行细化其中，创新指标要强调创新中心建设创新中心是创新人才、创新企业、创新成果、创新文化的集合体，国内高水平城市群必须拥有区域创新中心，而要建成具有全球影响力的世界级城市群，必须培育具有全球影响力的科技创新高地协调指标要强调中心城市疏解非核心功能、主要都市圈同城化发展中心、副中心城市要降低落户门槛，逐步取消对劳动力自由流动的限制，最大程度释放人力资本的溢出效应;加快构建主要都市圈的同城化交通网，逐步实现交通、医疗、社保、教育的同城化;强化副中心城市间的城际轨道交通网绿色指标要强调统

一、高效的环境监测体系以及跨区域污染联防联治机制选取科学的水、大气、土壤污染指标，认真履行环评审批程序，既要控制污染物排放总量,也要加强污染源综合治理实现跨区域污染联防联治的前提是形成地区间横向生态保护补偿机制、环境污染赔偿机制，首要任务是合理确定转移支付标准和具体赔付补偿办法开放指标要强调海陆双向开放对内开放要聚焦建设区域统一开放市场，赋予自由贸易试验区更大改革自主权共享指标要强调优化收入结构、缩小城乡收入差距在居民收入构成中，工资性收入是城乡居民的主要收入来源，经营性收入是农民的重要收入来源，农民财产性收入普遍较低一方面，要发展适度规模经营，提高农民经营性收入;另一方面，要完善承包地“三权”分置制度，探索农村宅基地流转和有偿退出试点，提高农民财产性收入建立统筹指导、强调成本分担和利益共享、常态化运行的跨区域行政协调机制，是区域一体化发展的重要制度创新，可为区域性统一规划的顺利落实提供制度保障在不突破现行地方行政体制框架下，要实现创新联动发展，推进简政放权、放管结合、优化服务改革，推动建设统一市场，加快基础设施互联互通、基本公共服务共建共享、生态服务联防共治,均离不开跨区域行政协调机制的常态化运行

三、国内建设条件符合大环境，需重点关注在推进城市群建设的过程中，有几个问题值得关注，分别是:规划先行，实现基础设施的互联互通;环境保护，理念超前整体推进;市场决定，政府主动作为

（一）加强城市群互联互通,构建交通传播新格局互联互通的基础设施建设是区域发展规划的优先选项跨区域的基础设施建设要秉承“成本共担、利益共享”的基本原则，解决好规划、资金、运营三大难题规划方面，针对交通基础设施建设，提高城际铁路覆盖率，增强主要高速公路通行能力，形成以轨道交通为骨干、公路交通为基础的城际综合交通网络，加快打造都市轨道交通网;实现中心城市、副中心城市铁路、公路、民航、城市交通“零距离换乘、无缝化衔接”，形成以中心城市为核心、分工协作、与综合交通运输体系深度融合的多层级机场群与港口群，不断提升综合交通、货运枢纽辐射能力针对信息基础设施建设，要实现高速网络全覆盖、无线局域网在热点区域和重点线路全覆盖;建立统一地理信息公共服务平台，强化城市群交通信息资源整合与共享;加快建设智慧城市、云计算示范城市、物联网重大应用示范工程，统一建设标准，开放数据接口资金方面，为保证稳定的资金来源，要明确省级财政资金的引导作用和城市资金的主导作用，各城市将公共交通纳入公共财政一般预算，设立城市公共交通发展专项资金同时:设立城市群一体化发展投资基金，重点投向基础设施互联互通等跨区域合作领域，鼓励社会资本参与基金设立和运营，完善基金治理结构和绩效评估机制，提高基金使用效率运营方面，一要提升运输服务能力与水平落实“互联网+”便捷交通重点示范项目，基本实现通过移动互联终端完成客运全程“一站式”服务，加快实现城市群“交通一卡通”的互联互通，重点运营车辆（船舶）“一网联控”；统一规定收费公路范围、期限、标准、减免等事项二要完善普惠信息服务稳步降低电信资费，加快通信一体化和电信市场一体化进程;推动量子通信技术在中心城市、副中心城市率先应用，加强信息基础设施与信息资源安全防护工作

（二）推动环境治理体系建设，完善环境污染防控体系当前，城市群的经济密度较高，但生态退化和环境污染较为严重，必须把生态共建、环境共治放在城市群建设的重要位置，以长远眼光、超前理念整体推进环境保护工作第一，推进绿色城市群建设为了改善城市生态环境和人居环境，可借鉴国外绿带建设经验，以农田、公园、森林作为城市实体开发边界，适度扩大城市生态空间推进城市地下综合管廊建设，加快建设海绵城市建立健全集消防、人防、防地质灾害于一体的综合防灾体系，防患于未然倡导低碳生活，引导绿色消费，鼓励乘坐公共交通出行，完善垃圾分类处理体系加快生态工业示范园区建设，推进产业园区能量梯级利用、土地集约利用、废水循环利用、污染物集中处理第二，推动主要污染联防联治水污染、大气污染、土壤污染是环境治理的重点，而跨区域污染联防联治是环境治理的难点，要由权威领导小组推动建立常态化的污染联防联治机制，将其纳入地方官员考核体系，不断加强后续监督此外，针对水污染，要全面推行河长制，加强污染物源头治理，疏堵结合，标本兼治;通过严格控制养殖业污染、科学使用农药和化肥、加快农村生活污水和垃圾无害化处理力度，有效控制农村面源污染针对大气污染，要优化能源消费结构，推进煤炭清洁利用，加快燃煤设施的天然气替代改造工作针对土壤污染，以污染源头预防为主，同时加快治理重污染企业的场地、耕地重金属污染第三，建立统

一、有效的环境监测体系目前，我国环境监测部门的主要问题是地方与部门的监测网络“条块分割”，分布并不均衡，地方、部门间的联系也不够紧密深化环境监测改革，一要构建责任体系，明确领导责任和监管责任，坚决防范地方与部门的不当干预二要严厉打击环境监测机构工作人员弄虚作假行为，做到“发现一起，查处一起”，涉事排污企业不仅要依法追究责任，还要把违法信息纳入国家企业征信系统，实现“一处违法，处处受限”三要制定统一环境检测标准规范，严格规范排污单位检测行为，确保检测数据完整、有效

（三）配置资源劳动力、资本、土地、技术等市场配置是城市群转型升级的内生动力在城市群建设过程中，既要突出市场对资源配置的决定性作用，又要更好发挥政府的作用一方面，城市群建设要充分发挥市场的决定性作用为了提高城市群的质量和效率，要摒弃过去“摊大饼”式的扩张模式，依靠科技进步、人力资本和企业家精神，发挥市场配置资源的决定性作用，加快劳动力、资本、土地、技术的自由流动，增强城市群转型升级的内生动力在城市尺度上，要注重内部产业错位发展，中心城市、副中心城市的经济活动、产业结构趋于多样化，中小城市的产业结构趋于专业化，坚决避免招商引资“拉郎配”现象制造业转型升级离不开生产性服务业，也离不开高技能劳动力，而高技能劳动力需要消费大量生活性服务，这些服务基本上由低技能劳动力提供另一方面，政府要主动作为成立权威的城市群建设领导小组，破除城市间的“玻璃门”“暗门槛”，加快形成统一的产品和要素市场根据区域性统一规划的总体部署，共同研究制定三年行动计划、年度工作计划，协同推进交通基础设施互联互通、跨区域环境联防联治、基本公共服务均等化供给等重点任务的落实。