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农田水利补短板的必要性及措施节水是国家农业发展和食品安全的基础加快农业节水是节水改革发展的一项重要任务1典型案例分析
1.1组建项目公司、按照特许经营协议,控制社会资本收益恨虎坝灌区位于云南省陆良县西部,多为缓坡地,主要种植马铃薯、烤烟等经济作物,是全国首个规范地引入社会资本到农田水利建设中的试点项目项目区设计灌溉面积
67.2万hm在灌区建设和运营的过程中,社会资本通过“企业+合作社”的新型合作模式,以特许经营方式参与农民通过成立合作社入股,与企业共同组建项目公司项目公司作为支管、配水管网和配套设施的产权和管理责任主体,直接享有灌区支渠、斗渠和田间工程的所有权,由县人民政府颁发产权证书,同时享有经营权和收益权按照特许经营协议,项目公司运营管理期为20年,经营满3年后可以转让退出项目设计社会资本供水收益的年均资本收益率为
9.8%,高于商业银行贷款利率为了分担风险,协议还明确在当社会资本投资收益和折扣之和低于
7.8%时,由县政府补足相应缺口部分资金,并鼓励公司通过提供生产技术服务等农业综合性经营服务获得额外收益该项目通过“企业+合作社”的模式创新,不仅将工程受益农户和市场主体组成利益分享、风险共担的共同体,同时也在政府主导、社会资本充分参与的条件下,借助企业先进的管理经验和技术解决了管理维护主体缺位的问题,有助于农田水利工程长期良好运行
1.2规范农业灌溉管理,确保节水灌溉山东省齐河县位于鲁西北平原,土地较为分散,主要种植粮食作物,是全国首个在平原地区开展农田水利PPP项目的试点试点项目区涉及7个行政村,共发展喷灌工程面积
352.8hm在社会资本参与的过程中,建立了农民用水协会和社会资本方参与的股份合作机制,以“企业+农民用水协会”构建“合作社”的市场合作新模式财政投资部分工程造价作为协会投入,双方依法注册成立农业灌溉专业合作社,共同经营管理,共同分享投资管理红利,并按出资比例行使权利和承担义务财政投资建设的工程所形成的国有资产产权归焦庙镇人民政府,社会资本方则获得了其投资建设的田间喷灌设施的产权合作社作为工程运行管理主体,为农业用水户提供及时可靠的灌溉服务,同时负责节水灌溉设施的运行管理和维修养护合作社经费主要来源于收取的灌溉水费收入及其他水利服务的综合经营收入项目实施过程中,先后出台关于初始水权分配、合理水价形成机制和政府扶持等相关激励和约束机制,保障ppp项目的有效进行县政府出台了有关节水奖励与灌溉补贴的执行办法,并设立了专项资金,分别对用水户进行节水奖励和合作社的灌溉补贴齐河县的试点项目是继云南省陆良县恨虎坝灌区和澄江县丘陵经济作物区项目之后,又一成功地引入社会资本参与农田水利建设的试点项目齐河县在建立相应的配套机制和创新组织形式的基础上,用财政资金承担农民用水协会应该承担的合作社注册资金、实行灌溉补贴兜底等措施为同类型地区引入社会资本提供了良好的借鉴示范作用
1.3加大资金投入,加强政府与社会资本合作安徽省定远县地处江淮分水岭,农业人口比重为85%,是典型的农业大县近年来,定远县积极推进小型农田水利工程建设和运行管理,大力推广“泵站串塘”建设模式,致力于实现让水利死角地区也有水可用的目标自2011年开展水利改革,该县累计完成小型农田水利建设投资
4.85亿元,其中社会资本占比约29%5年来,该县新增和恢复有效灌溉面积约
1.753万hm在小型农田水利工程的建设管理中,定远县建立“一金一费”、颁发“两证一书”,大力推广PPP模式,努力构建政府主导、社会参与、农户支持的合作机制政府按照“先建后补,多建多补”的原则,对社会资本建设考核达标的农田水利工程,按照工程决算审计价的2/3发放水利建设奖补资金;对社会投资主体自主建设的小型水利工程发放管护补助经费,对通过政府购买服务方式管护公益性小型水利工程的专业化公司支付管护经费定远县积极开展小型水利工程“两证一书”改革,采用承包、租赁、股份合作、拍卖等多种形式,广泛吸纳社会资金投资农田水利设施建设和管理此外,民丰村镇银行与定远县水务局达成协议,开展小型水利工程产权证、使用权证抵押贷款,提供额度为5万~80万的低息贷款,盘活了水利资产,增强了农田水利项目对社会资本的吸引力定远县是全国小型农田水利PPP模式建设的先进典范,充分发挥了财政资金的杠杆作用以及金融机构的支持力量,形成了多元化的投入机制,让社会投资者有合理的投资回报,提高了农村水利设施的完好率和使用率,实现政府财政资金的效益提高、农民增收、社会资本获益的三方共赢2ppp模式的经验启示根据典型地区社会资本参与农田水利建设的做法,从农田水利PPP模式各方的参与要点、合作的关键机制以及相关保障措施等方面,总结以下经验启示,为各地进一步推动社会资本参与农田水利建设提供参考
2.1发挥政府的主导作用农田水利项目具有较强的公益性,盈利能力较弱,必须充分发挥政府的主导作用来推广农田水利PPP模式
2.2培育多元化投资主体在政府有序引导下,进一步激发社会资本的活力
(1)培育多元化投资主体目前,参与农田水利建设的社会资本方主要有专业大户、家庭农场、集体经济组织、农业企业等
2.3加强对金融的支持农田水利建设任务重、资金需求总量大,需多渠道解决建设投资不足的问题,持续加大金融的支持力度
2.4建立双赢的长期机制政府和社会资本合作开展农田水利建设,需要建立公平合理、长效共赢的机制
(1)进行项目投资回报分析,建立合理的投资回报机制
2.5深化农田水利设施产权制度改革进一步深化农田水利重点领域改革创新,为社会资本更加积极顺畅地参与农田水利建设奠定坚实基础
(1)深化农田水利设施产权制度改革按照“谁投资、谁所有”的原则,明确农田水利基础设施的所有权和管护责任主体,发放小型水利工程所有权证、使用权证、管理维护责任书等,以“两证一书”保障社会资本权益,为进一步的产权交易、经营权转让等创造有利条件3社会资本参与意愿不强农田水利工程具有准公益性的特点,其首要功能是保障粮食安全和维护农民利益农田水利PPP项目虽然可以回收部分投资,但受项目风险因素多、投资收益率低等影响,社会资本参与的意愿不强根据典型案例的已有经验,各地在推广农田水利PPP项目时,政府应因地制宜,出台引导和补助政策,完善配套措施,创新合作模式,着力提高社会资本参与农田水利建设运营的积极性,为PPP项目的顺利实施和农田水利工程的良性运行提供保障。