低效闲置铁路存量用地综合开发利用潜力评价

由于铁路用地具有的公益性、无偿划拨性、使用无期限性等特点，低效（闲置）铁路用地开发利用潜力评价与其他建设用地开发利用潜力（或集约利用）评价有较大差别，突出表现在开发对象的特殊性、开发方向的多样性、评价指标体系的综合性等方面在对象方面，低效（闲置）铁路用地综合开发利用的对象是通过划拨方式取得的铁路交通设施用地,在土地权属和用地性质上具有特殊性;在开发利用方向方面，一般建设用地的开发多以经济效益为导向，以商业开发作为主要利用方式,而铁路用地的综合开发利用需综合考虑社会效益和商业价值,其利用方向具有多样性;在评价指标方面，一般建设用地开发利用多以宗地自身作为评价主体，而铁路用地的开发利用需综合考虑城市规划、铁路规划、区域发展、宗地条件等，评价指标更具综合性鉴于此,本研究提出低效（闲置）铁路存量用地综合开发利用的分析框架，见图12综合开发利用策略在保障铁路运输安全的基础上，低效（闲置）铁路用地的综合开发利用应在符合现有规划（土地利用总体规划、城市规划、铁路发展规划等）要求的基础上，依据土地利用性质及土地开发条件,结合资源条件和利用态势,确定优化开发途径,结合潜在利用方向进行综合潜力评价,进而提出综合开发利用策略

2.1方向识别根据低效（闲置）铁路用地是否处于城市规划确定的城市用地范围，其开发利用可分为两个主要方向，即建设用地改造方向和其他利用方向

2.

1.1商业（服务业）改造模式建设用地改造方向主要针对地处城市规划范围内的低效（闲置）铁路用地,根据存量用地利用性质、空间布局、区位条件等，在建设用地利用方向下，其优化开发利用可进一步分为以下模式1）商业服务业开发模式（模式I）针对地处城市中心或繁华地段的站场、仓储等具有一定规模的土地，在综合考虑其区位特征、基础设施、地块条件等因素的基础上，对与周边土地利用方式相适应并具有显著商业利用价值的土地,通过商业开发、市场化经营等途径,进行以商业服务业等业态为导向的开发利用2）城市景观改造模式（模式II）o针对保存较完好或具有重大历史文化价值的铁路线路及站场等设施,重点考虑基础设施、交通条件、地块条件与周围环境等因素，可将弃用的铁路线路经过更新改造为城市观光旅游线路、旅游步道等道路式景观,在为人们提供生态休闲空间的同时,完善城市的绿道网络系统3）城市轨道交通模式（模式in）针对目前虽被废弃但保存较完好的铁路线路或站场,在综合考虑其基础设施、交通条件、地块条件等因素的基础上，通过合理规划，使其参与城市轨道交通建设4）工业仓储服务模式（模式IV）针对较偏远的站场、货场等面积较大的低效（闲置）用地，在综合考虑交通运输、地块条件等因素的基础上,根据原有铁路货运物流集散状况以及既有货运设施布局、交通运输条件,更新改造为仓储物流中心以及工业园区等,提高土地利用效率

2.

1.2路用地的分类对处于城市规划范围外的低效（闲置）铁路用地，可根据资源状况、立地条件、开发程度、地块属性等，在“因地制宜”的原则指导下，将其改造为农用地或生态用地

2.2建设用地利用方向木研究以建设用地改造为目标，为明确低效（闲置）铁路用地在建设用地利用方向下的综合开发利用潜力，结合铁路用地的特点,依据建设用地对土地的要求,综合考虑资源、社会、经济等多方面条件,坚持科学性、针对性、代表性、可比性和可操作性等原则

2.3城市景观改造模式及城市轨道交通模式不同优化利用模式对评价对象（宗地）区位条件、交通运输、服务设施及地块条件的要求不同（表2）针对铁路用地的特殊性,应结合潜在利用方向,对低效（闲置）铁路用地进行潜力评价,根据综合评价结果选择适宜的开发利用模式商业服务业开发模式（模式I）旨在通过对地处较繁华地段的低效（闲置）铁路用地进行商业服务业开发以实现土地效益的最大化,对土地的区位条件、交通便捷度、服务设施完备度和地块立地条件等具有较高的要求因此,对具备商业服务业开发潜力的地块,通过商业服务业开发、市场化经营等途径,实现以商业服务业为导向的开发利用城市景观改造模式（模式H）旨在通过利用地块的既有设施资源并结合周围的环境结构特点,以提供休闲娱乐活动空间为导向，对土地的区位条件、交通便捷度及地块立地条件等具有较高的要求因此，结合资源条件及环境特点，对具备景观改造潜力的地块,通过合理规划、更新改造等途径，可进行主题公园（博物馆）、绿色景观生态轴线、游憩步道等方式的优化开发利用城市轨道交通模式（模式in）,主要针对保存相对完好的线路及站场、站台等设施，对地块的立地条件要求较高,通过合理规划、完善改造等途径使其参与城市轨道交通运营，实现以城市轨道交通建设为导向的开发利用，在实际开发利用过程中可结合既有设施资源条件进行地铁、轻轨、市域快轨等方式的开发利用工业仓储服务模式（模式iv）,主要针对面积较大的低效（闲置）铁路用地,对土地的交通便捷度及立地条件具有较高的要求，可根据原有铁路货运物流集散状况,结合既有货运设施布局、交通运输条件,通过对存量用地进行规划整治、更新改造等途径,实现以工业仓储服务为导向的开发利用，在实际开发利用过程中可结合实际进行仓储物流中心、工业园区等形式的开发利用3案例分析

3.1重要交汇点南京是江苏省省会，位于江苏省的西南部,是全国四纵四横铁路网主干框架中南北、东西干线的重要交汇点，在全国铁路网布局中占据重要地位目前，宁合、宁启、宁芜、宁沪和宁西铁路均交汇于南京，使之成为连接华北、华中、华东的重要铁路交通枢纽根据土地变更调查数据,截至2013年底，南京市域范围内铁路用地总计

2323.19hm

3.2综合开发利用潜力的评价

3.

2.1社会经济数据及评价指标的选取本研究采用的主要基础数据包括:土地利用现状数据、城市规划数据、社会经济数据、其他数据等其中土地利用现状数据来自南京市土地利用现状图（2011年）、南京市土地变更调查数据（2013年）；城市规划数据来自南京市土地利用总体规划（2010—2020年）和南京市城市总体规划（2007—2030年）；社会经济数据包括中国城市统计年鉴（2009—2013年）、南京市统计年鉴（2009—2013年）等;其他数据还包括南京市IKONOS遥感影像（2014年）、南京市POI数据集（百度地图，2014年）、南京市住宅用地出让数据（2009—2013年）等在数据处理过程中，以各宗地周边3km作为缓冲区，结合各案例区的具体情况（站场A和站场B距长江较近,考虑到长江对岸受评价指标的影响较小，故影响范围仅考虑长江的一侧），根据不同数据类型的特点,在指标计算中，对于不涉及点数据和线数据计算的评价指标（包括与城市中心的距离、地块大小、地块形状及邻域土地利用状况4项指标），通过相应量化方法直接计算指标值;对于涉及点数据和线数据的评价指标（包括商服业聚集度、土地价值、道路网密度、道路通达度、公共交通便捷度和生活性设施完备度6项指标），生成主要点、线数据图层（图3）,经过统计分析,案例区指标计算结果见表4O

3.

2.2站内外景观结构利用模式比较为消除指标单位和量纲差别对评价结果的影响,在对评价指标进行极值标准化处理的基础上,针对特定利用模式,根据不同评价指标对特定利用模式的重要程度,采用层次分析法（AHP）综合评价结果显示:站场A,在土地区位条件、交通便捷度及评价单元立地条件的潜力得分较高,表明其区位条件较优越、交通方便,且在4种综合开发利用模式的潜力评价中，城市景观改造模式（模式H）相较其他三种利用模式得分较高,结合实际,其周围分布了多处文化保护单位及历史遗迹，包括售票厅、北站大楼等，在景观开发利用方面具有较大优势因此,可结合站内外的环境结构特点，在秉持原有建筑风格的基础上优先考虑城市景观改造模式的开发利用，如打造成为具有历史感和文化教育功能的休闲娱乐历史街区；站场B和站场C,在土地区位条件、交通便捷度、服务设施完备度及评价单元立地条件的潜力得分均较高，表明其区位条件优越、交通方便、服务设施配套较完备,具备一定的商业服务业开发潜力，且在4种综合开发利用模式的潜力评价中，站场B和站场C在商业服务业开发模式（模式I）的潜力得分明显高于城市景观改造、城市轨道交通和工业仓储服务三种利用模式，因此，可优先考虑商业服务业开发模式的优化开发利用，通过商业服务业开发、市场化经营等途径，在实际利用过程中可采用建设购物中心、商业步行街等方式进行优化开发；线路D,地处于城乡结合部,立地条件得分较高,且主要是保存较为完好的废弃线路,城市轨道交通模式（模式山）的潜力得分较高,在利用中可结合既有设施资源条件，优先考虑城市轨道交通模式的再开发利用，通过合理规划、更新改造等途径使其参与城市轨道交通运营，实现以城市轨道交通建设为主要导向的开发利用4项目案例的分析在确定铁路用地由于铁路用地具有公益性、无偿划拨性、使用无期限性等特点，随着城市快速发展及铁路生产力布局的调整,在土地资源瓶颈日益突出的形势下，为增强资源利用效率、提升土地价值、促进区域开发、改善周围环境，对低效（闲置）铁路存量用地进行综合开发利用具有重要的现实意义本文从铁路存量用地利用效率分析入手,提出了低效（闲置）铁路存量用地综合开发利用分析框架，以建设用地改造方向为重点,建立了综合开发利用潜力评价体系并进行案例分析,得到以下主要结论1）存量铁路用地的低效（闲置）既表现在利用效益上,也体现在时间维度的动态变化方面根据铁路用地的利用现状及设计功能的发挥情况,铁路存量用地按利用效率可划分为正常使用、低效利用和废弃闲置三类;考虑到铁路规划设计的特殊性,实际中也存在一定数量的预留发展用地，体现出铁路用地低效（闲置）的时间变化特点2）低效（闲置）铁路用地应结合用地类型、用地效率、城市规划、区位条件等因素,合理确定综合开发利用途径以建设用地改造利用为目标，低效（闲置）铁路用地的综合开发利用可细分为商业服务业开发、城市景观改造、城市轨道交通、工业仓储服务等模式，相应综合开发利用模式的选择与表征土地区位条件、交通便捷度、服务设施完备度、评价单元立地条件等方面的评价结果相联系3）选取南京市域范围内4宗铁路用地作为案例,利用所构建的综合评价框架,结合多源数据进行了综合开发利用潜力评价和开发利用模式识别评价结果与实际情况基本吻合,验证了评价框架的有效性鉴于数据资料收集的难度，本研究仅对建设用地改造方向下的低效（闲置）铁路存量用地综合开发利用进行了分析,对农业用地和生态用地方向仅提出一般性的分析方法,对适用的潜力评价体系和可能的利用模式未做深入的研究；同时,未深入分析预留发展用地在时间维度上的开发利用策略这些问题有待在后续研究中进一步深入。