三网融合互联互通的实现

三网融合互联互通的实现自2000年中国首次提出“三个网络融合”概念以来在这期间我国为实现三网融合出台了很多行政法规，同时也进行了大量有益的尝试其中杭州华数电视的发展模式就是对互联网电视发展的一种实践杭州模式是在一个特殊历史时期下发展起来的,这一发展模式虽然并不适合推广，但是它的发展历程却为我们提供了一个有益的实践经验:三网融合的实现必须是基于现有所有通信网络的互联互通

一、政策对接更加全面2009年5月，国务院发布《关于2009年深化经济体制改革工作意见》指出“落实国家相关规定，实现广电和电信企业的双向进入，推动‘三网融合取得实质性进展”由此，国家正式在政策层面打破了1999年国务院办公厅发布的《关于加强广播电视有限网络建设管理意见的通知》中关于电信和广电业互不进入的规定，为两个行业的双向开放消除了政策障碍2010年，国务院在《推进三网融合的总体方案》中对三网融合定义为“电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，其技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享,能为用户提供话音、数据和广播电视等多种服务”该定义也给三网融合提出了要求，即三网融合是建立在现有电信网络、宽带网络和广播电视网络互联互通基础之上的

二、分析与解决思路

（一）杭州模式的形成2010年1月13日，国务院常务会议认为“我国已基本具备进一步开展三网融合的技术条件、网络基础和市场空间，加快推进三网融合已进入关键时期”；“探索建立符合我国国情的三网融合模式”华数数字电视传媒集团是一家大型国有文化传媒产业集团，它是杭州市数字电视发展的运营主体,也是全国最大的互联网电视服务提供商之一作为三网融合实践的代表,杭州模式为什么舍近求远,不利用现有的通信网络进行融合,反而通过自行重新建设电信宽带网络以及对宽带网络运营商进行吸收合并来达到融合的目的？杭州模式的形成具有其历史原因一直以来，我国电信和广电业处于分业经营监管的状况在1999年9月，国务院办公厅发布《关于加强广播电视有限网络建设管理意见的通知》（国办发

[1999]82号文）规定“电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务，对此必须坚决贯彻执行”虽然国家在2000年止式提出了“三网融合”这一概念，但是由于受限于82号文件中关于电信和广电业互不进入的规定，以及特别是缺乏三网融合框架下互联互通的相关法律规范，因此电信和广电企业在业务上无法有效地开展合作，“三网融合”只能停留在概念和理论层面在这种大背景之下,杭州的“三网融合”只能另谋出路2000年当时的杭州广电局在杭州投资建设IP数据宽带城域网络,率先建成全国规模最大的宽带城域网;2001年杭州网通信息港有限公司以杭城宽带城域网为基础宣告成立，同年原中国网通宽带网络有限公司被吸收并入

（二）欧盟通信网络立法在欧美国家,通信业的发展已经远远走在了我们的前面,相应地,有关互联互通的法律规范也已经完成了从单纯的电信网络层面到所有通信网络层面的转变1997年,欧盟在其指令中对电信网间的互联互通进行了定义，即“互联互通是电信网络间物理和逻辑性的连接，该连接使电信网络运营商的用户能够与该运营商的其他电信网络用户（或者其他电信网络运营商的网络用户）进行通信,或者接受其他任何已经被连接的电信运营商的服务”在通信网络领域,非对称监管是该领域的一个立法特点因此,在我国想要解决三网融合互联互通问题就必须要实现非对称监管,而实现非对称监管的前提则必须弄清楚三网融合互联互通的内涵以及拥有市场优势地位通信运营商的准确界定

三、具体制度的建立

（一）互联互通界定目前我国法律对互联互通的定义只局限于公用电信网络,而不是基于三网融合框架作为三网融合的实践，杭州模式最初的发展虽然违背了“统筹规划，资源共享”这一三网融合基本原则，综上所述,根据对我国三网融合实践的思考以及参考欧美国家立法实践,我们可以得出三网融合框架下互联互通定义，即互联互通是指建立通信网络间的有效连接，以使一个通信业务经营者的用户能够与另一个通信业务经营者的用户相互通信或者能够使用另一个经营者的各种通信业务

（二）固定电话用户数量生长量迅速增加非对称监管是通信网络领域的立法特征但在我国电信业发展史上，曾经由于缺乏对主导电信业务经营者的非对称监管,有过惨痛的教训早在1999年，国家对电信领域进行了第一次重组，由此在电信市场上形成了中国电信、中国移动、中国联通、网通、吉通、铁通和中国卫星通信七家国有公司共同竞争的格局由于当时在电信领域立法滞后，导致了在互联互通问题上的出现了一系列恶性竞争2010年国务院发布《推进三网融合总体方案的通知》要求“实现互联互通、资源共享”，但在法律层面上却没有相应的配套措施三网融合框架下互联互通的义务主体是谁这一问题仍有待解决这一问题严重地制约了三网融合进程三网融合包含了公用电信网络和广电网络,所以对三网融合框架下主导通信业务经营者的界定,应基于对公用电信领域、广电领域以及网络融合三个方面的情况进行分析在公用电信领域,2000年出台的《电信条例》对主导电信业务经营者定义为“控制必要的基础电信设施并且在电信业务市场中占有较大份额,能够对其他电信业务经营者进入电信业务市场构成实质性影响的经营者”《电信条例》与《公用电信网间互联管理规定》的出台相隔大概一年左右的时间,但是为什么在主导电信业务经营者的定义上却有如此大的变化根据原信息产业部发布的统计数据,2007年我国的固定电话用户数量首次出现年度负增长，并且当年是移动电话用户增长最多的一年,移动电话普及率达到

41.6部/百人，固定电话普及率达到

27.8部/百人,移动电话用户在电话用户总数中所占的比重达到

60.0%（《2007年全国通信业发展统计公报》）到2014年为止,移动电话用户总数达

12.86亿户，移动电话用户普及率达

94.5部/百人；固定电话用户总数

2.49亿户，普及率下降至

18.3部/百人,移动电话用户数量占到全国电话用户总量的

83.72%（《2014年通信运营业统计公报》）从上述的统计数据来看，移动电话用户数量逐年增多，固定电话用户数量逐年下降已经成为常态所以从目前来看，《公用电信网间互联管理规定》把主导电信业务经营者只局限在固定电话业务领域而忽视移动业务领域，是极不科学的但是当初《公用电信网间互联管理规定》之所以这样规定有其特殊的历史原因1999年，中国电信领域进行了第一次分拆重组,将移动业务从原中国电信公司中剥离出来成立为中国移动公司无论是《电信条例》还是《公用电信网间互联管理规定》，在对主导电信业务运营商进行界定时,都强调该运营商必须控制必要的基础电信设施但是这一定义忽视了虚拟运营商的崛起在广电领域,我国有线电视网络的建设起步于八十年代，并且在建设之初国家就提出了“四级办广电”的方针，即实行中央、省、地市、县“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的方针在网络融合方面,2008年国家出台《关于鼓励数字电视产业发展的若干政策》，打破了电信和广电行业互不进入、各自垄断的局面，明确了广播电视机构可以经营电信增值业务，国有电信企业可以参与数字电视网络的建设2012年广电总局发布《关于IPTV集成播控平台建设有关问题的通知》（广办发网字

[2012]43号），规定IPTV业务的开展需要将IPTV内容服务平台上的电视内容导入IPTV集成播控平台，然后再通过与IPTV集成播控平台相连接的电信IPTV传输专网把节目内容传送到电视终端另外，IPTV集成播控平台分为总平台和分平台，中央电视台持有IPTV集成播控总平台牌照，各省电视台持有分播控平台牌照负责为各自省内电信网络运营商提供播控平台互联互通服务无论是从181号文件对互联网电视集成机构实行非对称监管,要求其不得拒绝互联网电视内容服务机构的互联互通请求，电信网络运营商为了进入互联网电视领域必须向七家拥有集成平台牌照的广电企业请求互联互通;还是从43号文件要求电信网络运营商开展IPTV业务也必须与相应的集成平台实现互联互通的角度来看，这里所涉及到的所有集成平台没有一家是因为其拥有或者控制基础设施而获得运营相应业务的能力，这些集成平台都是基于行政许可而取得相应运营资格的通过上述对电信领域、广电领域以及网络融合三个方面有关主导通信业务经营者界定情况的分析,可以知道,对主导通信业务经营者的甄别应当从所有通信业运营商中去寻找，并且主导通信业务经营者并不必然拥有或者控制基础电信设施《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》指此市场支配地位是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位;其中能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场,是指排除其他经营者进入相关市场,或者延缓其他经营者在合理时间内进入相关市场,或者其他经营者虽能够进入该相关市场,但进入成本提高难以在市场中开展有效竞争等借鉴欧盟关于具有重要市场力量通信网络运营商的定义，以及结合我国关于支配地位的相关法规,可以得出适用于我国的主导通信业务经营者的定义，即如果一个通信业务经营者在相关通信业服务市场中能够控制交易条件;排除其他经营者进入相关市场;延缓其他经营者在合理时间内进入相关市场;或者提高其他经营者进入相关市场的成本,从而使该运营商在市场中难以开展有效竞争,那么该经营者应该被认定为主导通信业务经营者

四、我国三网融合框架下互联互通的立法建议推进三网融合是国家的战略部署,它对国家新兴产业的兴起，国民经济的发展以及人民生活水平的提高都具有重要意义自2000年我国第一次提出“三网融合”概念至今已经有十六年三网融合在实践中不断摸索前行,但是相关法律缺失却在很大程度上阻碍了三网融合的进程,法律意义上的三网融合互联互通概念是什么，三网融合互联互通的义务主体是谁为解决这一问题,本文结合我国现有电信法律相关规定,分析国内实践中的问题及其成因，再参考欧美的立法实践，得出我国三网融合框架下互联互通的立法建议

（1）互联互通是指建立通信网络间的有效连接，以使一个通信网络运营商的用户能够与另一个通信网络运营商的用户相互通信或者能够使用另一个运营商的各种通信业务；

（2）主导通信业务经营者指的是,在相关通信业服务市场中能够控制交易条件;排除其他经营者进入相关市场;延缓其他经营者在合理时间内进入相关市场;或者提高其他经营者进入相关市场的成本,从而使该运营商在市场中难以开展有效竞争的经营者。