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三公经费的经济学分析近年来,“三公”的主题一直是社会热点话题特别是,比例较高的公交车消费引起了许多科学家和公众之间的激烈讨论靠纳税人供养,享受着国家财政支撑的政府部门、事业单位,如何让钱花的更加透明、更加规范,已经成为了取信于民的民心工程
一、基于文献和意义
(一)公车消费的现状截止2011年7月底,已有95个中央部委公布了其2010年“三公”经费决算数,即公车消费决算数、公务接待决算数、公务出国决算数三部分的费用总和这是我国首次公开中央本级单位的“三公”经费,意味着中央政府朝着政务公开前进了一大步,同时为地方政府的“三公”经费公开起了表率作用国家领导人、全国人大代表、全国政协委员、各级政府部门工作人员等都对这一问题给予了高度的关注,一方面,他们认为“三公消费”危及到各级政府的党风、廉政建设,其性质是恶劣的;另一方面,他们都重点指出必须着力整治“三公消费”现象,但并未提出具体的措施和方法,因此效果也甚微学者们也从不同角度对“三公消费”现象进行了论述,本文仅总结了其在公车消费方面的研究成果对于公车消费,部分学者重点分析了公车消费居高不下的深层原因,其中论述较新颖的是李强的《公车管理制度的弊端与改革》一文,他从经济学的角度进行原因分析,从而针对性地提出了建议,如明晰公务用车的所有权,建立专门的机构来管理公务用车;部分学者则主要提出了公车改革的具体措施,如单轨制、货币化、市场化改革等实践方面,单轨制改革效果比较明显,如杭州车改,“单轨制”即参加车改的单位不保留一辆公车,改发公务用车补贴经过三年车改,杭州节约了行政经费3400万元
(二)政府部门公车使用管理面临的挑战为政府部门配备一定数量的公车能够确保政府工作人员更好地为公众提供各项服务,从而也提高了政府机关的工作效率和服务质量但是,如何准确地为各部门配置公车、如何高效率地管理和使用公车等一系列问题则是政府部门管理工作面临的挑战本文通过对比分析政府部门公务用车运行成本高的原因,并提出建议,为公务用车的高效管理提供依据
二、出租车的成本分析本文从燃料费、维修费、保险费三方面比较某市公务用车与出租车的运行成本,得出公务用车运行成本较高的结论,并分析原因采用的研究方法是对比比较法、定性资料分析法对比比较法主要运用在公务用车在燃料费、维修费、保险费三方面的具体数据与出租车在燃料费、维修费、保险费三方面的具体数据的对比比较上;定性资料分析法主要运用在公务用车运行成本较高这一结论的推断上
三、公车运行成本较高“三公”经费是指政府部门在公务车购置及运行、公务出国、公务接待等方面发生的、由国家财政负担的费用20n年7月,95个中央部委相继公布了2010年“三公”经费决算数,总计
94.7亿元其中公车支出这一项的数额最大,为
61.69亿元,占“三公”经费总数的比例为
65.1%,公车支出费用相当于公务出国费用的
3.5倍,相当于公务接待费用的4倍公车支出费用主要包括公车购置费用和公车运行费用两方面,本文的主要研究对象为公务用车的运行费用2011年7月22日,国税总局公开了其2010年“三公”经费中央财政拨款的决算数,国税总局“三公”经费总支出数额为
21.66亿元,远远超过了位列第二的海关总署⑸03亿元),相当于其的4倍左右其中公车支出的费用为
14.86亿元,所占比例为
68.7虬我国的国税系统实行垂直管理,截至2010年底,国税系统共有3567个预算单位税务机构包括国家税务总局,省(自治区、直辖市)国家税务局,地(市、州、盟)国家税务局,县(市、旗)国家税务局四级另外,仅国税总局一个中央部委的“三公”经费总支出就占到了95个中央部委“三公”经费合计数的
22.9%,而其公车支出的数额也占到了95个中央部委公车支出合计数的
24.1%O公车支出即公务用车在购置及运行过程中所发生的费用对于国税总局而言,则是指公务用车购置及运行费,主要是指用于报废车辆更新,税务稽查、税收征管、纳税服务等执法执勤用车和一般公务用车的燃料费、维修费、保险费等方面的支出由于笔者能力有限,未找到国税总局在燃料费、维修费、保险费等方面的具体数据,本文仅以某市水利局的公务用车运行成本与该市出租车的运行成本进行比较分析如表1表1显示,公务用车的燃料费为出租车的
1.21倍,维修费为出租车的
5.8倍,保险费为出租车的
4.5倍,合计为出租车的
1.98倍由此得出结论:与出租车的运行成本相比,公务用车的运行成本费用是比较高的另据港府物流总署2011年公布的数据:港府共有6300多辆公务用车,2010年公务用车开支为
1.62亿元,即平均每辆公务用车的开支为每月2143元
四、分析公共机构运营成本现状的原因
(一)预算成本控制成本控制是指成本管理人员对生产经营全过程的资本耗费进行规划、调节,使其运行成本按预定方向发展的过程,其按成本控制时间可分为事前成本控制、事中成本控制和事后成本控制由于公车支出是由国家财政收入支付,公车管理部门只需做好每年的预决算即可,其中并没有硬性的指标约束,也不需要进行成本核算,因此很容易增加成本支出,从而造成一定的资源浪费尼斯坎南在《官僚与代议制政府》一文中曾指出,官僚的目标不是公共利益,也不是效率,而是个人效用最大化,即谋求预算规模最大化在官僚生产出现财政节余的情况下,由于官僚不能将其据为己有,所以,他们将把它挥霍性或浪费性地使用掉,例如添置办公设备、扩招雇员
(二)公车支出引起公众热议与国外各国的公车监管相比,我国的公车监管存在诸多不足在日本,部分公务用车的每次使用时间被限制在3小时以内在美国,每年都要公布每辆车的油耗情况在瑞典,使用公务用车进行娱乐等活动,汽车会自动报警在欧盟委员会中,其官员和工作人员人数上万,但只有欧盟委员会主席一人配备专车具体案例有2008年4月英国下议院长迈克尔•马丁的妻子违规报销外出购买居家用品时花费的4280英镑出租车费用,之后被议会监察机构调查2009年7月,德国卫生部长乌拉•施密特在西班牙度假地公车被盗,涉嫌公车私用,自己政治前途尽毁,同党总理竞选人也受到牵连公车支出主要包括两方面费用一是公车在购置过程中发生的费用,二是公车在运行过程中所发生的各项费用但是,对于上述两方面发生的费用,公众却很难准确、透明地了解到其真实情况也就是说,政府在一定程度上剥夺了公众的知情权,政府在公务用车管理方面缺乏公众的监督政府部门的公车支出是由国家财政负担的,而国家财政收入中有90%来源于税收,纳税人向政府纳税却不知道其所缴收入用在哪些方面、怎么用的、以及成效如何等,这也是为何公车支出引发公众热议的原因所在2011年虽是95个中央部委首次公布“三公”经费,但只是公布了几项总数,并未将各项明细费用公布出来,公众和诸多学者依然有许多不解之处在香港,港府所辖的各部门机构的公车支出都有详尽的公开,由政府物流服务署负责车辆管理,政府物流总署每年都会详细列出公车使用率等各方面的数据,公众随时都可以了解到其具体情况并向港府提出质疑在内地,中央机关有关公务用车的编制、配备、更新、处置等方面的工作由国务院机关事务管理局内设的资产管理司负责,其有关公务用车管理等方面的数据并未详实公开
五、高效管理政府部门公务用车运行成本的建议与对策借鉴各国在公车监管方面的经验,笔者认为,高效管理政府部门公务用车的运行成本,需要完善公务用车的监管制度,这主要从两方面入手:一是细化管理环节,二是优化管理环节
(一)车辆运行情况这里所谓的“细化”是指每一台公务用车从购置到报废的每一个细节都应有所记录,具体包括购置目的、购置费用、车辆型号、车辆保险、折I日年限及方法、车辆运行情况、车辆维修情况、司机情况、车辆报废情况等其中,车辆运行情况的记录包括始发地点、到达地点、行车线路、行车公里数、车辆耗油情况等;车辆维修情况包括维修原因、维修费用(包括零部件费用和人工费)、维修方开出的清单(如该车哪里有问题、解决办法、各步骤所需费用)、维修地点等;司机情况包括司机的姓名、性别、年龄等;车辆报废情况包括报废的原因、是否达到报废标准、报废过程中的经办人、是否有残值、残值去向等对上述环节的详细记录一方面明晰了责任,另一方面明确了公务用车的各项成本和费用,使得管理更加科学、合理
(二)监控录像和管理人员这里所谓的“优化”是指引进一套先进的电脑管理系统,对所有车辆的每日运行情况、维修情况、报废情况等进行实时监控也就是说,除了在每辆公务用车上安装GPS定位系统外,还要安装监控设备,实时保证公车公用GPS定位系统可以对车辆的行车路线、行车公里数、车辆停放信息、耗油量进行准确的记录和统计,从而可以估算出每辆公务用车每天的耗油量,便于与实际耗油量进行核对例如,浙江瑞安供电局自从给单位的公务用车安装了GPS定位系统后,虽然公务用车的数量从2009年的143辆增加为2010年的158辆,车辆行驶里程却从199万多公里减少为192万多公里,3年节约汽油
6.6万多升,约合46万元,车辆维修费也明显下降监控设备可以对公务人员的工作状态做出真实的反映,同时也可以反映当时当地的路况、车辆的维修情况等这些监控录像可以作为公务人员日后工作考核的一部分,如其举止和言语是否符合国家公务人员的有关要求、司机是否有酒后驾车的情况等另外,公务车辆在行驶过程中不可避免地会遇到一些特殊情况或意外事件,例如公务人员身体不适必须立即送往医院就诊、行驶过程中遭遇车祸、或遇公众有紧急事件需要借用公务用车等,因此需要对这些突发状况做出详细的规定,以便界定其责任归属对于路况,有的部门的工作需要前往农村或山村,这些地方的交通条件相对于城镇而言是比较落后的,因此其耗油量会相对较高;另一方面,由于天气的原因,如大雾、大风、雨雪天气等,也会对车辆的行驶造成一定的障碍,车辆的运行费用可能会增加对于维修情况,监控设备可以对每辆公务用车的维修次数和维修时间做出客观的记录在给每辆公务用车安装上GPS定位系统和监控设备后,需要建立监控中心,并且配备专门的管理人员具体做法是,先将公务用车分组,然后每组配备司机和管理人员其中,每名司机具体每天开哪辆汽车是不定的,一切由管理中心进行调度和操作,而管理人员所作的工作是对其负责的车辆进行详细的记录,制成日志,以便保存,同时可以与监控中心的监控录像进行核对另外,如果司机和管理人员在具体过程中发现一些问题,应及时报到监控中心进行处理,以保证公务用车使用的连贯性和安全性在月度末、季度末或年度末时,每组的管理人员将每辆公务用车的行车公里数、耗油量、维修费用制成表格,交与管理中心;管理中心将这几组表格进行比较和排名,排名在前者给予相应的奖励,排名在后者则给予相应的处罚或者将其解散分派到效益较好的组中从而,让这若干组车辆、司机和管理人员形成内部相互合作、外部相互竞争的态势,在实现各自自身利益的同时来实现整个组的整体利益最后,将GPS记录、监控录像、各种统计表格上传到各部门的工作网站上,接受公众的监督和质询,充分发挥公众的监督作用,并且做到定期更新
六、研究的限制与展望
(一))各部门之间的权衡完善公务用车的监管制度是一项复杂的工作,它不仅需要各部委进行配合,而且也需要各部委内部的各组成部分进行有机配合,在配合的过程中个别部委可能会发生损耗,因而会出现一些问题和矛盾,这就需要各个部委根据自身利益和实际情况权衡利弊,从而获得最优解在权衡的过程中,很容易出现“囚徒困境”,达不到最优效果,因此在必要时需要某些部门强制执行一些任务或规定另一方面,上述解决措施在具体的操作和实施过程中,也会出现一些事先预见不到的问题和困难,其相应的解决方法也需要在不断的实践过程中进行优化和创新,从而使其更加完善和系统
(二)公车消费控制的意义公车消费基本上占到了“三公”经费总额的一半以上,因此有效地控制公车消费就可以降低“三公”经费总额随着政府行政管理职能的不断加强与优化,高效的管理体制将在政府管理的各个方面发挥作用,而控制公车消费只是其中的一个方面完善的公车监管制度保证了公车管理的透明化,它对每辆公务用车的每笔支出都有明确的记录,从而为衡量公务用车的公用价值和使用效率、核定公务用车的需求量提供依据。