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生态环境与多规合一十八大报告强调生态文明建设,提出把生态文明建设放在更加突出的地位,融入“”经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程的总体布局,并进一“步指出要建立最严格的环境保护制度建设生态文明,实质上就是要建设以资源”环境承载力为基础,以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境“”友好型社会多规合一是实现生态文明建设的平台生态文明的建设要求区域空间规划克服传统规划偏重于经济要素,忽略社会、环“”境、生态等重要因素,同时又要兼顾传统经济发展规划提出的目标、土地利用规划划定的红线、城市总体规划提出的功能、定位,这就形成了多规合一提出的前提可见,多规合一是融合土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划的基“”础,是实现生态文明建设的平台“”土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划分别作为土地管理、土地使用、环境保护工作的龙头,而生态文明建设中的重要内容优化国土空间开发格局和加大自然生态系统和环境保护力度使得其战略地位得到了进一步的提升但就目“”――“”前看来,土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划之间存在着诸多问题,诸如“”环境保护规划被动依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等进行编制,难以从区域、流域范围,依据生态环境格局和资源环境承载力,预先确定发展的生态红线,使得环境保护规划的基础指导作用难以发挥;三个规划的基础数据不一致,规划目标不协调,以及编制主管部门问缺乏有效沟通导致其间“”的衔接性差等随着国家多规合一试点工作的开展,将进一步提升生态文明建设在土地利用规划和城市总体规划中的地位,同时,三界四区、四区、环境功能分区分别作为土“”地利用规划、城市总体规划及环境保护空间管制的重要抓手,对于三个规划的编制“”“”和实施意义重大,据此,本文将对三界四区、四区、环境功能分区的空间衔接展开研究,以期扎实推进生态文明建设,为三个规划的融合提供参考借鉴“”“”三界四区、四区、环境功能分区内涵三界四区是在新一轮土地利用总体规划中为加强对城乡建设用地的空间管制而“”“”划定的,三界即规模边界、扩展边界和禁建边界,四区即允许建设区、有条件“”建设区、禁止建设区和限制建设区“”“”城市总体规划中的四区是城市总体规划中为了引导城乡空间的开发建设,根据土地利用开发的强度而划定的,分为已建区、适建区、限建区、禁建区“”环境功能分区是在环境质量现状和发展预测的基础上,根据国家和地方环境法规与标准,按照一定的原则和方法划分出具有不同环境功能的区域,从而为落实环保目标、实现分类管理、分期实施及重点保护奠定基础三界四区与环境功能分区的衔接一是三界四区与环境功能分区的衔接关系“”三界四区和环境功能分区的划分都应在把握区域空间资源和环境承载能力的基础“”上,即把环境承载力评价作为前置项,进行选址、安排项目,确定国土资源开发利“”用强度,探索利用承载力指标进行国土资源(空间)用途管制的途径与方式,并分区制定环境保护目标和明确环境保护相关政策措施,主动引导国家环境与经济社会的协调发展因此,三界四区和环境功能分区的划分可通过环境承载力评价进行衔接“”二是三界四区与环境功能分区的衔接步骤通过对上述三界四区、环境功能分区逻辑关系的阐述,基于环境承载力评价对“”三界四区、环境功能分区进行空间衔接“”具体步骤有基于区域环境承载力评价对环境功能分区和三界四区的划分进行“”衔接,聚焦环境功能分区和三界四区的划分过程,着重把握其相似性,构建环境
①“”承载力评价指标体系,测算区域单要素环境承载力和综合环境承载力,并划分不同“”区域对应的阈值,随后基于综合环境功能分区和单要素环境功能分区结果,与三界四区的划分进行衔接运用生态红线对上述衔接之后的三界四区进行微“调,即将三界四区中属于生态红线范围内的区域调出并进一步对三界四区作”
②“”相应调整“”“”三是三界四区与环境功能分区的衔接内容单要素环境功能分区与三界四区的衔接“”具备相应国家标准的实体环境要素主要是大气、水和声个要素根据国家颁布
1.“”的相关环境质量标准,此处主要通过划分大气、水和声个环境要素的分区,再3将三界四区与各单要素环境功能分区进行衔接3根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果,将环境空气质量功“”能区的一类区与禁止建设区、限制建设区进行对接,二类区与有条件建设区和允许建设区进行对接根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果,将地表水水域环境功能区的类区与禁止建设区对接,Ⅱ类区与限制建设区对接,Ⅲ类区与有条件建设区对接,Ⅳ类区和Ⅴ类区与允许建设区对接i按区域的使用功能特点和环境质量要求,声环境功能区分为种类型为防止噪声对需要安静区域的影响,将类声环境功能区与禁止建设区进行对接,将类5和类声环境功能区与限制建设区进行对接,将类声环境功能区与有条件建设01区对接,将类声环境功能区与允许建设区对接23综合环境功能分区与三界四区的衔接
42.“”依据环境功能评价,综合环境功能区划分为自然生态保留区、生态功能保育区、食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区基于综合环境承载力的分析,对三界四区和综合环境功能区进行对接将禁止建设区与自然生态保留区对接,限制建设区与生态功能保育区对接,有条件建设区与食物环境安全保障区“”和聚居环境维护区对接,允许建设区与资源开发环境引导区对接四区与环境功能分区的衔接一是四区与环境功能分区的衔接关系“”城市总体规划中四区的划定涉及多方面的内容,尤其是限制建设区和适宜建设区“”关系到城市建设用地选择,对城市生态资源、生态环境影响巨大因此,城市总体“”规划中四区的划定应从生态隔离、自然环境保护等角度出发,对区域的生态限制条件,包括水环境、地质环境、资源环境等进行综合考量,分析区域环境承载力,“”结合城市建设发展要求,对城市四区进行划定环境功能分区的划分是以区域内生态因子(水、空气、土壤)为根本,结合区域功“”能与发展,同样以环境承载力为前置条件,进行分区二是四区与环境功能分区的衔接步骤通过对上述三者之间的关系阐述,基于环境承载力评价对四区、环境功能分区进“”行空间衔接“”具体步骤有、建立环境承载力分析指标体系,通过采用较为简易的矩阵的方法,识别规划引起的直接和潜在影响,并对影响的范围和程度作出粗略的评估,作出定量分析
1、以环境承载力分析为基础,得出城市规划范围内各区域生态环境现状,以此前提,结合城市国民经济发展、城市功能、城市发展方向,以合适的产业结合区域发2展,划分城市四区三是四区与环境功能分区的衔接内容“”单要素环境功能分区与四区的衔接“”根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果,将环境空气质量功
1.“”能区的一类区与禁建区和限建区进行对接,二类区与适建区和已建区进行对接根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果,将地表水水域环境功能区的Ⅰ类区与禁建区对接,Ⅱ类区与限建区对接,Ⅲ类区与适建区对接,Ⅳ类区和Ⅴ类区与已建区对接按区域的使用功能特点和环境质量要求,声环境功能区分为种类型为防止噪声对需要安静区域的影响,将类声环境功能区与禁建区进行对接,将类、类5012声环境功能区与限建区进行对接,类、类声环境功能区与适建区、已建区进行对接34综合环境功能分区与四区的衔接依据环境功能评价结果,综合环境功能区划分为生态控制区、重点保护区、一般保
2.“”护区、污染控制区基于综合环境承载力分析,将四区和综合环境功能区进行对接将禁建区与生态控制区对接,限建区与重点保护区对接,适建区与一般保护区“”对接,污染控制区与已建区对接(作者系中研智业集团规划院规划师)第二篇生态环境与多规合一生态环境与多规合一文本来自中研智业集团“”“”
一、前言十八大报告强调生态文明建设,提出把生态文明建设放在更加突出的地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程的总体布局,并进一“步指出要建立最严格的环境保护制度建设生态文明,实质上就是要建设以资源”环境承载力为基础,以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境“”友好型社会生态文明的建设要求区域空间规划克服传统规划偏重于经济要素,忽略社会、环境、生态等重要因素,同时又要兼顾传统经济发展规划提出的目标、土地利用规划划定的红线、城市总体规划提出的功能、定位,这就形成了多规合一提出的前提可见,多规合一是融合土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划的基“”础,是实现生态文明建设的平台“”土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划分别作为土地管理、土地使用、环境保护工作的龙头,而生态文明建设中的重要内容优化国土空间开发格局和加大自然生态系统和环境保护力度使得其战略地位得到了进一步的提升但就目“”——“”前看来,土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划之间存在着诸多问题环境“”保护规划被动依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等进行编制,难以从区域、流域范围,依据生态环境格局和资源环境承载力,预先确定发展的生态红线,使得环境保护规划的基础指导作用难以发挥;三个规划的基础数据不一致,规划目标不协调,以及编制主管部门间缺乏有效沟通导致其间的衔“”接性差等随着国家多规合一试点工作的开展,将进一步提升生态文明建设在土地利用规划和城市总体规划中的地位,同时,三界四区、四区、环境功能分区分别作为土“”地利用规划、城市总体规划及环境保护空间管制的重要抓手,对于三个规划的编制“”“”和实施意义重大,据此,本文在生态文明建设理念之下,对三界四区、四区、“”“”环境功能分区的空间衔接展开研究,以期扎实推进生态文明建设,为三个规划的融合提供参考借鉴
二、三界四区、四区、环境功能分区内涵三界四区是在新一轮土地利用总体规划中为加强对城乡建设用地的空间管制而“”“”划定的,三界即规模边界、扩展边界和禁建边界,四区即允许建设区、有条件“”建设区、禁止建设区和限制建设区“”“”城市总体规划中的四区是城市总体规划中为了引导城乡空间的开发建设,根据土地利用开发的强度而划定的,分为已建区、适建区、限建区、禁建区“”环境功能分区是在环境质量现状和发展预测的基础上,根据国家和地方环境法规与标准,按照一定的原则和方法划分出具有不同环境功能的区域,从而为落实环保目标、实现分类管理、分期实施及重点保护奠定基础
三、三界四区与环境功能分区的衔接
(一)三界四区与环境功能分区衔接关系“”三界四区和环境功能区的划分都应在把握区域空间资源和环境承载能力的基础“”上,即把环境承载力评价作为前置项,进行选址、安排项目,确定国土资源开发利“”用强度,探索利用承载力指标进行国土资源(空间)用途管制的途径与方式,并分区制定环境保护目标和明确环境保护相关政策措施,主动引导国家环境与经济社会的协调发展因此,三界四区和环境功能区的划分可通过环境承载力评价进行衔接“”
(二)三界四区与环境功能分区的衔接步骤通过对上述三界四区、环境功能分区互逻辑关系的阐述,基于环境承载力评价对“”三界四区、环境功能分区进行空间衔接“”具体步骤有基于区域环境承载力评价对环境功能区和三界四区的划分进行衔“”接,聚焦环境功能区和三界四区的划分过程,着重把握其相似性,构建环境承载
①“”力评价指标体系,测算区域单要素环境承载力和综合环境承载力,并划分不同区域“”对应的阈值,随后基于综合环境功能分区和单要素环境功能分区结果,与三界四区的划分进行衔接运用生态红线对上述衔接之后的三界四区进行微调,即“将三界四区中属于生态红线范围内的区域调出,并进一步对三界四区作相应调”
②“”整“”“”
(三)三界四区与环境功能分区衔接内容、单要素环境功能分区与三界四区的衔接具备相应国家标准的实体环境要素主“”要是大气、水和声个要素根据国家颁布的相关环境质量标准,此处主要通过1“”划分大气、水和声个环境要素的分区,再将三界四区与各单要素环境功能分区3进行衔接3“”根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果,将环境空气质量功能区的一类区与禁止建设区、限制建设区进行对接,二类区与与有条件建设区和允许建设区进行对接根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果,将地表水水域环境功能区的Ⅰ类区与禁止建设区对接,Ⅱ类区与限制建设区对接,Ⅲ类区与有条件建设区对接,Ⅳ类区和Ⅴ类区与允许建设区对接按区域的使用功能特点和环境质量要求,声环境功能区分为种类型为防止噪声对需要安静区域的影响,将类声环境功能区与禁止建设区进行对接,将类5和类声环境功能区与限制建设区进行对接,将类声环境功能区与有条件建设01区对接,将类声环境功能区与允许建设区对接
23、综合环境功能分区与三界四区衔接4依据环境功能评价,综合环境功能区划分为自然生态保留区、生态功能保育区、食2“”物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区基于综合环境承载力的分析,对三界四区和综合环境功能区进行对接将禁止建设区与自然生态保留区对接,限制建设区与生态功能保育区对接,有条件建设区与食物环境安全保障区“”和聚居环境维护区对接,允许建设区与资源开发环境引导区对接
四、四区与环境功能分区衔接
(一)四区与环境功能分区的衔接关系“”城市总体规划中四区的划定涉及多方面的内容,尤其是限制建设区和适宜建设区“”关系到城市建设用地选择,对城市生态资源、生态环境影响巨大,因此,城市总体“”规划中四区的划定应从生态隔离、自然环境保护等角度出发,对区域的生态限制条件,包括水环境、地质环境、资源环境等进行综合考量,分析区域环境承载力,“”结合城市建设发展要求,对城市四区进行划定环境功能区的划分是以区域内生态因子(水、空气、土壤)为根本,结合区域功能“”与发展,同样以环境承载力为前置条件,进行分区
(二)四区与环境功能分区的衔接步骤通过对上述三者之间的关切阐述,基于环境承载力评价对四区、环境功能分区进“”行空间衔接“”具体步骤有、建立环境承载力分析指标体系,通过采用较为简易的矩阵的方法,识别规划引起的直接和潜在影响,并对影响的范围和程度做出粗略的评估,做出定量分析
1、以环境承载力分析为基础,得出城市规划范围内各区域生态环境现状,以此前提,结合城市国民经济发展,城市功能、城市发展方向,以合适的产业结合区域发2展,划分城市四区“”
(三)四区与环境功能分区的衔接内容、单要素环境功能分区与三界四区的衔接“”根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果,将环境空气质量功1“”能区的一类区与禁建区和限建区进行对接,二类区与适建区和已建区进行对接根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果,将地表水水域环境功能区的Ⅰ类区与禁建区对接,Ⅱ类区与限建区对接,Ⅲ类区与适建区对接,Ⅳ类区和Ⅴ类区与已建区对接按区域的使用功能特点和环境质量要求,声环境功能区分为种类型为防止噪声对需要安静区域的影响,将类声环境功能区与禁建区与进行对接,将类、5类与限建区、类、类声环境功能区与适建区、已建区进行对接
012、综合环境功能分区与四区衔接34依据环境功能评价结果,综合环境功能区划分为生态控制区、重点保护区、一般保2“”护区、污染控制区基于综合环境承载力分析,将四区和综合环境功能区进行对接将禁建区与生态控制区对接,限建区与重点保护区对接,适建区与一般保护区“”对接,污染控制区与已建区对接
五、结论与建议本文在对三界四区、环境功能分区、四区的内涵进行阐述基础上,基于区域环境承载力划定,从环境功能分区与三界四区,环境功能分区与四区的衔接方“”“”面,构建土地利用规划和环境保护规划、环境保护规划和城市总体规划衔接框架与“”“”内容目前,土地利用规划和环境保护规划、城市总体规划和环境保护规划的空间存有规划基础数据不一致、规划目标不协调、编制主管部门缺乏有效沟通等诸多问题,应从编制原则、依据及共同任务等方面实现两者之间统一,另外,土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相互协调和统一的结合点在于注重保护和改善生态环境,减轻自然灾害及污染土地利用规划目标需要将环境现状评价及环境预测结果作为其指定目标的参考依据,城市总体规划城市发展方向、土地利用性质则必须以区域环境资源承载力为前提规划,并以实现区域环境保护为城市规划和建设的考核依据,同时,环境保护规划目标的确定也需要依据土地利用规划中的土地生态建设目标,以及城市总体规划中的人口及产业发展为依据来制定,以此增强各类规划的可操作性第三篇空间规划改革与多规合一空间规划改革与多规合一作者中研智业集团董事长樊森“”“”
一、空间规划的现实及问题规划是为实现定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程空间规划是对国土空间系统统筹的安排,是公共管理部门实施国土空间的管理手段和方法规划伴随着人类产生及经济社会的发展,始终前瞻远谋、走在前沿,约束、规范并指导发展科学发展,规划先行由于规划本身的特性要求,空间规划一贯以严肃、严谨、科学、法定、连续、系统、刚性、权威等个性特征为自身标签和社会认同但近年以来,随着市场经济深入发展,经济社会飞速发展,城镇化进程加速,规划的本能严重退化,规划的个性日渐缺失,规划任性和管理随意问题严重且呈蔓延之势一是规划繁杂且不协调、不衔接、不统一问题突出我国现行规划类型众多,涉及到空间资源利用的规划包括国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态功能区划、环境保护规划等多项规划,在同一空间存在较大差异甚至相互矛盾规划的不协调、不衔接、不统一已严重削弱了规划的科学性和权威性,甚至造成空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等问题二是规出多门、各自为政,协调统一管理难的问题突出现行的各项空间规划体系条块分割现象严重,职能被分散到几个行政主管部门体系中从地方层面看,各规划在各自的行政体系架构中展开,均采取政府负责、部门落实的垂直管理方“”式,分别对各自的规划工作进行管理,使得出现条条协调不力、块块关系混乱“”的局面,规划协调实施难以落实“”“”三是规划内容边界模糊,指标、标准等技术不兼容问题突出规划职能边界模糊,内容交叉重叠,也造成部门职责难以厘清国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划等各项空间规划发展历程不
一、关注的侧重点不尽相同,使得各自编制的出发点、技术路线均有差异,从而导致目标和结果差异明显,给指导实践带来困惑四是规划视同花瓶,有法不依、有规不执问题突出我国规划管理随意、刚性不足、法定性不强、连续性缺失已成顽疾公共管理部门受发展观、政绩及考核导向“”等多种因素影响,导致规划贯彻执行及管理随意任性,政府换届规划随之换届,领导变化思路随之变化同时规划虽然均经历的相关法规法定程序,但在权利和法律之间,利益与法规之间,往往权利任性至上,将规划束之高阁,计划赶不上变化,规划赶不上调整从十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定,到全面小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党,我国经济社会发展进入了新常态、新阶段,深化推进规划体制改革,加快规划立法,建立空间规划体系,推动规划体系及管理方式创新,探索实施多规合一,确保空间规划权威性、严肃性、连续性已成为我国规划领域的迫切任务“”
二、多规合一的提出及背景年月,十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出,要完善城镇化健康发展体制机制,优化城市空间结构和管201311理格局,增强城市综合承载能力《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向年月,中央城镇化工作会议要求,城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划习近平总书记在会议讲话中指出,积极推进201312市、县规划体制改革,探索能够实现多规合一的方式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图,并以这个为基础,把一张蓝图干到底“”年月,国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》,要求严格划定三线,具体包括城市开发边界,永久基本农田保护红线和生20142态保护红线“”年月,《国家新型城镇化规划(年)》中强调,加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设201432014-2020等规划的相互衔接推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等多规合一年月,国家发展改革委就启动十三五规划编制工作举行新闻发布会时明“”确,十三五规划将积极推进市、县规划体制改革,探索能够实现多规合一的方20144“”式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图,并以此为基础,把一张蓝图干到底“”“”年月,国家发改委《关于年深化经济体制改革重点任务的意见》中,将三规合一作为年深化改革重点任务之一指出进一步明确开展县市的201452014空间规划试点,推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划,多2014规合一年月,国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县多规合一试点工作的通知》(以下简称《通知》),通知明确了开展试点的20148主要任务及措施,并提出在全国个市县开展多规合一试点“”年月,国家住建部规划司在嘉兴市召开多规合一试点工作座谈会,会议28“”要求由住建部门联系的个试点县(市)要按照一张蓝图干到底的要求,做好一201410“”张图,建好一个平台,实现多规合一全覆盖8“”
三、多规合一的意义及必要“”规划领域所呈现出的现实和问题,已成为规划行业的顽疾其问题背后反映的是有法不依、有规不执的当前发展无序、管理随意的无奈现实,因此加快推进规划体制改革,以多规合一为基础,完善规划体系,具有现实及长远意义一是适应新常态,转变发展方式,实现持续发展的要求新常态下,发展观发生了重大转变,转变发展方式,以创新驱动,推动产业转型升级、提高发展质量,走集约节约、创新高效发展道路成为迫切任务既往规划乱象折射的胡发展、硬发展,盲目发展及无序发展等必须彻底革除,以多规合一为基础规划体制改革是适应、影响和推动转变发展方式的需要二是解决规划诸多弊病、矛盾、不畅问题的现实需要目前我国横向、纵向、综合、专项等规划琳琅满目,各个管理职能部门各成体系,以规划指导发展本身没有问题,但各种各类规划之间内容冲突、边界重叠或空白、缺乏衔接协调等问题司空见惯、习以为常,且规划视同花瓶,严重影响规划“”的有效实施多规合一将从技术上、管理上根本解决这些问题,确保规划有效落地实施三是实现国土空间集约、高效、可持续利用的需要国土空间具有唯一性和不可再生性,规划无序带来发展无章,乱建乱占、乱拆乱挖,各种经济社会要素空间布局不科学不合理,环境破坏,生态受害,造成了严重的不可挽回的发展负面损失,严重挑战人类的生存底线和秩序多规合一旨在站在空间管控和科学、合理、和谐的角度,确保国土空间可持续利用四是深化公共规划管理体制,重构良好规划体系的需要规划所显现的诸多现实问题,造成的诸多发展问题和国土空间不节约问题已经非常严重实现良好的公共管理秩序,尤其自然空间的管控,是公共管理部门的基本和根本职责深化改革决定中明确要求加强空间管理,多规合一是深化公共空间管理体制的基础性工作,也是改革重构统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的需要五是贯彻落实依法治国,实现依法执政、依规办事的要求从十八届四中全关于依法治国决定,到四个全面的论调和要求,有规有矩必须成为常态规划乱象折射的无序发展,映射的是法治观念和法治思维缺失,权大于法、利高于规,有法不依有规不执,关键是缺严肃强硬的法治保障以多规合一为基础深化规划体制改革是强化、严肃和加强规划立法及严肃执法的要求
四、多规合一的内涵和本质按照国家新型城镇化规划及多规合一试点通知等官方的表述,多规合一基于国土空间布局的衔接与协调,是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规“”划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合,实现一个区域空间、一个空间规划、一张发展蓝图,确保一张蓝图干到底追溯我国规划法规管理及规划体系的延续演变,已有半个多世纪的历程,自从年以来多规合一提出及试点实施,公共管理部门、规划行业领域及社会大众等均对多规合一较为陌生和模糊,认识理解千差万别,甚至出现规划无用论、规划2013形式论、规划唯一论等不同论调到底如何理解多规合一,在本文之前的论述中已做了大量的阐述一是多规合一不会改变或弱化规划的本质属性,多规合一的要求是确保一张蓝图干到底规划是对未来的预先统筹安排,始终对发展前瞻远谋,约束规范并指导发展科学发展,规划先行多规合一要求一张蓝图干到底,更加强化的规划的预先安排性和科学性,更加强化了其对发展的约束性、法定性和权威性不要无视藐视规划,让规划有意为无意成为花瓶和摆设,规划不要再任性换届或因人因事而随意变化二是多规合一不是一个区域只编一本规划,多规合一的目标是深化规划体制改革,建立新的规划体系经济社会发展的复杂体系及政府公共组织管理要求,必须要求各项职能专业分工、科学管理,而规划是实现科学有效管理的重要手段和方法因此多规合一不是一本形式上规划解决所有职能部门的问题,而更多是规划衔接协调和重构规划上下位等法规和管理体系的问题不要多部门多职能规划相关打架,相互矛盾,相互冲突,而且还互不兼容、互不相让,不要再维护权与利而损害生态及社会公共利益三是多规合一不是形式上的多个规划简单融合,多规合一的根本是解决空间有效管控和持续发展问题社会系统的多个部门、多个分工职能管理及多个规划有其存在的必然和管控的边界,多规合一除了规划本身字面上纸面上衔接协调融合之外,更多强调公共管理部门如何利用多规合一的规划解决经济社会发展的现实及长远问题国土空间具有唯一性,不要再为了规划而规划,为了少数权和利进行规划,不要再无视环境,不要再浪费唯一的空间资源,不要再走不持续的发展道路
五、多规合一实施的难点我国现行规划体系及法规要求,已经历了半个多世纪的演变发展,各自规划均形成了一定的体系和惯例,实现多规划合一,要打破原来的条框,真正实现一张蓝图干到底的基本要求,当前仍然存在诸多现实难点,不容回避,且需要深入解决一是规划期限问题各个规划由于政府行政条块的制约,形成了包括城乡总体规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、生态环境规划等多个规划体系由于不同规划的服务对象和服务内容不一样,编制规划期限相差很大例如城乡总体规划期限为年,而国民经济和社会发展规划规划期限是年,土地利用总体规划的规划期限一般为年等规划期限的不同导致两个问题一是规划基期千差万别,205起点数据不统一,难以有效融合各规划二是规划期不同,导致现状分析、空间开15发、用地使用、生态环保等分析与预测难以吻合等二是规划体系问题当前国内规划主要有几大类型组成一是发展规划,以国民经济和社会发展五年规划为代表,重点是明确区域未来发展定位、方向和思路二是城镇规划,以城市总体规划为代表,主要是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施三是土地规划,以土地利用规划为代表,是根据土地开发利用的自然和社会经济条件,历史基础和现状特点,国民经济发展的需要等,对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施四是专项规划,即从各部门职能出发,编制的各类专业性规划,如交通规划、生态规划、社会事业规划等为代表多类型的规划出自于不同职能部门,规划之间的衔接统筹没有明确的法规要求,均以一个空间范围为规划对象,而缺乏上下位及管理关系,同时由于使用用途的不同,导致规划之间衔接融合度越来越难三是基础数据问题多规融合关键是要实现一张蓝图,是将各类规划最终成果集成于一张图管控之上因此,规划的数据对实现多规融合非常关键,但从当前基础数据和信息的来源看,不同规划基础底图也不一样例如国民经济和社会发展五年规划依据是行政区划图,土地利用规划依据是空间信息数据图,规划建设部门依据是地形图基础数据不统一导致对各相关数据的整合力度不够,且各类规划基础数据,如底图、坐标、目标及指标分类规范均不一样,因此较难难将各规划数据实现在统一图纸上四是技术标准问题规划由不同部门组织编制,由于制图单位不同,容易造成制图精度不同、绘制技术体系不同、比例尺不同、坐标偏差等,造成不同规划中用地大小不同,很难实现图纸叠合例如土地利用总体规划对建设用地管制区分为允许建设、有条件建设、限制建设和禁止建设,城乡规划体系对用地单元建设“适宜性的等级评定按适宜建设用地、可建设用地、不适宜建设用地和不可”“”“”“”“建设用地划分,两者对土地空间管制的分类方法不同”“”“”“”“五是管理机制问题健全的规划监督实施机制是推动规划有序实施的保障但从当”前规划的实施监督看,相差很大例如城镇总体规划是有城乡规划法,城乡规划法对城市规划制定有一些规定,然后又有城市规划编制办法和实施细则等土地利用规划也是有法律依据的但其他一些专项规划在实施过程中没有法律支撑,而监督实施的责任又分散在各个职能部门,不可避免地影响规划实施
六、多规合一实施的建议多规合一需要推陈出新、破旧立新,需要规划体制改革的信心和恒心多规合一涉及经济社会的各个领域方面,是一个系统复杂且较为漫长的过程多规合一需要先学习试点、后总结推广,需要一定的路径策略一是以编制各项规划之上位规划,解决多规合一的基础技术问题多规合一涉及到基础数据、坐标、技术底图及历史资料,技术标准和分类等问题,要较快统一需要过程,而且较为复杂围绕多规合一的目标和实质要解决的问题,是否把历史多年多部门的规划技术参数、软件和标准完全统一成一个模子,理想化需要但必要性值得商榷因此建议多规合一在各项规划之上编制一个区域性的空间管控规划或发展总体规划,统一规划目标、规划期限、规划技术标准等,进行宏观边界规模及功能、定性、指标管控等,以此规划指导各部门各职能规划编制和实施,一方面可以达到多规合一的目标目的,另一方面可以有效避让解决多规合一中涉及的历史的、复杂的基础技术问题二是以构建大数据智慧信息平台,解决多规合一的实质突破问题互联网信息、移动通信、信息软件、智能、智慧等现代信息技术的发展,彻底改变了工作生产生活方式,自然的自觉和不自觉的解决了之前长期困惑问题,提高了社会效率和公共服务能力当前大数据平台、智慧城市建设正在加快推进,已经进入到了我们的工作生活领域,地理空间信息系统及土地、规划、环境、安全等专项职能智慧信息模块的建设和应用颠覆和改变了传统国土空间、城镇规划和环境约束的管理方式虽然我们目前提出推进多规合一,正在探讨多规合一的技术标准问题,但可以肯定的说,可能信息技术已经或即将进入我们的规划管控领域,自觉不自觉的运用大数据和智慧信息平台管理我们的国土空间和各项规划,此时此刻,多规合一问题不再变得历史复杂,诸多问题迎刃而解因此多规合一真正实质的突破口将会是智慧信息平台的普及和应用三是以成立高规格规委领导组织,解决多规合一的管理机制问题在我国,任何规划和事项,领导组织及管理方式很大程度上取决于落实执行情况我们当前的各种规划出自不同管理职能部门,管辖着一定领域的经济或社会事务,各个部门区分垂直管理的和当地政府管理,规划在很大程度上代表了管理权限,往往我们各自部门的权限基本上都是圈际封闭和难以挑战的,同时由于多数规划服务部门属于同一级别,协调、衔接、统一是难上加难用常规的协调衔接办法注定是行不通的,因此建议成立人大下属的区域规划委员会或规划领导小组和机构,统筹管理多规合一空间管控规划的实施,重大项目审批及指导各专项规划的衔接和统筹在多规合一规划体制上提高级别和规格,提高权威,从组织行政的方式解决多规合一的统一问题和执行实施问题是必要和必须的四是以规划立法及监督问责形式,解决多规合一的长期执行问题任何好的规划以人治而非法治均是会流于形式的,没有法规保障的规划是软弱无力的我国长期以来的法治淡薄、人治权治利治,用规划弄政绩,拿规划当花瓶摆设等问题长期而实际的存在,且为通常惯例、习以为常我们的规划名目繁杂,但真正按照长期坚持和执行少之又少十八届四中全会关于深化改革决定中指出要加强空间管控,新型城镇化规划中明确要加强规划立法,加强公共空间管控和建设新的规划体系,深化规划改革和规划立法不容忽视和迫在眉睫因此,建议国家加快推进规划法治建设,严肃规划法纪;另一方面在地方多规合一中,要积极通过地方人大立法,同时建立规划的跟踪监督评价和问责机制,确保多规合一顺畅执行第四篇空间规划改革与多规合一空间规划改革与多规合
一一、空间规划的现实及问题“”“”规划是为实现定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程空间规划是对国土空间系统统筹的安排,是公共管理部门实施国土空间的管理手段和方法规划伴随着人类产生及经济社会的发展,始终前瞻远谋、走在前沿,约束、规范并指导发展科学发展,规划先行由于规划本身的特性要求,空间规划一贯以严肃、严谨、科学、法定、连续、系统、刚性、权威等个性特征为自身标签和社会认同但近年以来,随着市场经济深入发展,经济社会飞速发展,城镇化进程加速,规划的本能严重退化,规划的个性日渐缺失,规划任性和管理随意问题严重且呈蔓延之势一是规划繁杂且不协调、不衔接、不统一问题突出我国现行规划类型众多,涉及到空间资源利用的规划包括国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态功能区划、环境保护规划等多项规划,在同一空间存在较大差异甚至相互矛盾规划的不协调、不衔接、不统一已严重削弱了规划的科学性和权威性,甚至造成空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等问题二是规出多门、各自为政,协调统一管理难的问题突出现行的各项空间规划体系条块分割现象严重,职能被分散到几个行政主管部门体系中从地方层面看,各规划在各自的行政体系架构中展开,均采取政府负责、部门落实的垂直管理方“”式,分别对各自的规划工作进行管理,使得出现条条协调不力、块块关系混乱“”的局面,规划协调实施难以落实“”“”三是规划内容边界模糊,指标、标准等技术不兼容问题突出规划职能边界模糊,内容交叉重叠,也造成部门职责难以厘清国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划等各项空间规划发展历程不
一、关注的侧重点不尽相同,使得各自编制的出发点、技术路线均有差异,从而导致目标和结果差异明显,给指导实践带来困惑四是规划视同花瓶,有法不依、有规不执问题突出我国规划管理随意、刚性不足、法定性不强、连续性缺失已成顽疾公共管理部门受发展观、政绩及考核导向“”等多种因素影响,导致规划贯彻执行及管理随意任性,政府换届规划随之换届,领导变化思路随之变化同时规划虽然均经历的相关法规法定程序,但在权利和法律之间,利益与法规之间,往往权利任性至上,将规划束之高阁,计划赶不上变化,规划赶不上调整从十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定,到全面小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党,我国经济社会发展进入了新常态、新阶段,深化推进规划体制改革,加快规划立法,建立空间规划体系,推动规划体系及管理方式创新,探索实施多规合一,确保空间规划权威性、严肃性、连续性已成为我国规划领域的迫切任务“”
二、多规合一的提出及背景窗体顶端年月,十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出,要完善城镇化健康发展体制机制,优化城市空间结构和管理格局,增强城市综合承载201311能力《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向年月,中央城镇化工作会议要求,城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划习近平总书记在会议讲话中指出,积极推进201312市、县规划体制改革,探索能够实现多规合一的方式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图,并以这个为基础,把一张蓝图干到底年月,国土资源部“”印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》,要求严格划定三线,20142具体包括城市开发边界,永久基本农田保护红线和生态保护红线“”年月,《国家新型城镇化规划(年)》中强调,加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设201432014-2020等规划的相互衔接推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等多规合一年月,国家发展改革委就启动十三五规划编制工作举行新闻发布会时明“”确,十三五规划将积极推进市、县规划体制改革,探索能够实现多规合一的方20144“”式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图,并以此为基础,把一张蓝图干到底“”“”年月,国家发改委《关于年深化经济体制改革重点任务的意见》中,将三规合一作为年深化改革重点任务之一指出进一步明确开展县市的201452014空间规划试点,推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划,多2014规合一年月,国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县多规合一试点工作的通知》(以下简称《通知》),通知明确了开展试点的20148主要任务及措施,并提出在全国个市县开展多规合一试点“”年月,国家住建部规划司在嘉兴市召开多规合一试点工作座谈会,会议28“”要求由住建部门联系的个试点县(市)要按照一张蓝图干到底的要求,做好一201410“”张图,建好一个平台,实现多规合一全覆盖8“”
三、多规合一的意义及必要“”规划领域所呈现出的现实和问题,已成为规划行业的顽疾其问题背后反映的是有法不依、有规不执的当前发展无序、管理随意的无奈现实,因此加快推进规划体制改革,以多规合一为基础,完善规划体系,具有现实及长远意义一是适应新常态,转变发展方式,实现持续发展的要求新常态下,发展观发生了重大转变,转变发展方式,以创新驱动,推动产业转型升级、提高发展质量,走集约节约、创新高效发展道路成为迫切任务既往规划乱象折射的胡发展、硬发展,盲目发展及无序发展等必须彻底革除,以多规合一为基础规划体制改革是适应、影响和推动转变发展方式的需要二是解决规划诸多弊病、矛盾、不畅问题的现实需要目前我国横向、纵向、综合、专项等规划琳琅满目,各个管理职能部门各成体系,以规划指导发展本身没有问题,但各种各类规划之间内容冲突、边界重叠或空白、缺乏衔接协调等问题司空见惯、习以为常,且规划视同花瓶,严重影响规划的有效实施多规合一将从技术上、管理上根本解决这些问题,确保规划有效落地实施“”三是实现国土空间集约、高效、可持续利用的需要国土空间具有唯一性和不可再生性,规划无序带来发展无章,乱建乱占、乱拆乱挖,各种经济社会要素空间布局不科学不合理,环境破坏,生态受害,造成了严重的不可挽回的发展负面损失,严重挑战人类的生存底线和秩序多规合一旨在站在空间管控和科学、合理、和谐的角度,确保国土空间可持续利用四是深化公共规划管理体制,重构良好规划体系的需要规划所显现的诸多现实问题,造成的诸多发展问题和国土空间不节约问题已经非常严重实现良好的公共管理秩序,尤其自然空间的管控,是公共管理部门的基本和根本职责深化改革决定中明确要求加强空间管理,多规合一是深化公共空间管理体制的基础性工作,也是改革重构统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的需要五是贯彻落实依法治国,实现依法执政、依规办事的要求从十八届四中全关于依法治国决定,到四个全面的论调和要求,有规有矩必须成为常态规划乱象折射的无序发展,映射的是法治观念和法治思维缺失,权大于法、利高于规,有法不依有规不执,关键是缺严肃强硬的法治保障以多规合一为基础深化规划体制改革是强化、严肃和加强规划立法及严肃执法的要求
四、多规合一的内涵和本质按照国家新型城镇化规划及多规合一试点通知等官方的表述,多规合一基于国土空间布局的衔接与协调,是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规“”划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合,实现一个区域空间、一个空间规划、一张发展蓝图,确保一张蓝图干到底追溯我国规划法规管理及规划体系的延续演变,已有半个多世纪的历程,自从年以来多规合一提出及试点实施,公共管理部门、规划行业领域及社会大众等均对多规合一较为陌生和模糊,认识理解千差万别,甚至出现规划无用论、规划2013形式论、规划唯一论等不同论调到底如何理解多规合一,在本文之前的论述中已做了大量的阐述一是多规合一不会改变或弱化规划的本质属性,多规合一的要求是确保一张蓝图干到底规划是对未来的预先统筹安排,始终对发展前瞻远谋,约束规范并指导发展科学发展,规划先行多规合一要求一张蓝图干到底,更加强化的规划的预先安排性和科学性,更加强化了其对发展的约束性、法定性和权威性不要无视藐视规划,让规划有意为无意成为花瓶和摆设,规划不要再任性换届或因人因事而随意变化二是多规合一不是一个区域只编一本规划,多规合一的目标是深化规划体制改革,建立新的规划体系经济社会发展的复杂体系及政府公共组织管理要求,必须要求各项职能专业分工、科学管理,而规划是实现科学有效管理的重要手段和方法因此多规合一不是一本形式上规划解决所有职能部门的问题,而更多是规划衔接协调和重构规划上下位等法规和管理体系的问题不要多部门多职能规划相关打架,相互矛盾,相互冲突,而且还互不兼容、互不相让,不要再维护权与利而损害生态及社会公共利益三是多规合一不是形式上的多个规划简单融合,多规合一的根本是解决空间有效管控和持续发展问题社会系统的多个部门、多个分工职能管理及多个规划有其存在的必然和管控的边界,多规合一除了规划本身字面上纸面上衔接协调融合之外,更多强调公共管理部门如何利用多规合一的规划解决经济社会发展的现实及长远问题国土空间具有唯一性,不要再为了规划而规划,为了少数权和利进行规划,不要再无视环境,不要再浪费唯一的空间资源,不要再走不持续的发展道路
五、多规合一实施的难点我国现行规划体系及法规要求,已经历了半个多世纪的演变发展,各自规划均形成了一定的体系和惯例,实现多规划合一,要打破原来的条框,真正实现一张蓝图干到底的基本要求,当前仍然存在诸多现实难点,不容回避,且需要深入解决一是规划期限问题各个规划由于政府行政条块的制约,形成了包括城乡总体规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、生态环境规划等多个规划体系由于不同规划的服务对象和服务内容不一样,编制规划期限相差很大例如城乡总体规划期限为年,而国民经济和社会发展规划规划期限是年,土地利用总体规划的规划期限一般为年等规划期限的不同导致两个问题一是规划基期千差20515万别,起点数据不统一,难以有效融合各规划二是规划期不同,导致现状分析、空间开发、用地使用、生态环保等分析与预测难以吻合等二是规划体系问题当前国内规划主要有几大类型组成一是发展规划,以国民经济和社会发展五年规划为代表,重点是明确区域未来发展定位、方向和思路二是城镇规划,以城市总体规划为代表,主要是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施三是土地规划,以土地利用规划为代表,是根据土地开发利用的自然和社会经济条件,历史基础和现状特点,国民经济发展的需要等,对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施四是专项规划,即从各部门职能出发,编制的各类专业性规划,如交通规划、生态规划、社会事业规划等为代表多类型的规划出自于不同职能部门,规划之间的衔接统筹没有明确的法规要求,均以一个空间范围为规划对象,而缺乏上下位及管理关系,同时由于使用用途的不同,导致规划之间衔接融合度越来越难三是基础数据问题多规融合关键是要实现一张蓝图,是将各类规划最终成果集成于一张图管控之上因此,规划的数据对实现多规融合非常关键,但从当前基础数据和信息的来源看,不同规划基础底图也不一样例如国民经济和社会发展五年规划依据是行政区划图,土地利用规划依据是空间信息数据图,规划建设部门依据是地形图基础数据不统一导致对各相关数据的整合力度不够,且各类规划基础数据,如底图、坐标、目标及指标分类规范均不一样,因此较难难将各规划数据实现在统一图纸上四是技术标准问题规划由不同部门组织编制,由于制图单位不同,容易造成制图精度不同、绘制技术体系不同、比例尺不同、坐标偏差等,造成不同规划中用地大小不同,很难实现图纸叠合例如土地利用总体规划对建设用地管制区分为允许建设、有条件建设、限制建设和禁止建设,城乡规划体系对用地单元建设“适宜性的等级评定按适宜建设用地、可建设用地、不适宜建设用地和不可”“”“”“”“建设用地划分,两者对土地空间管制的分类方法不同”“”“”“”“五是管理机制问题健全的规划监督实施机制是推动规划有序实施的保障但从当”前规划的实施监督看,相差很大例如城镇总体规划是有城乡规划法,城乡规划法对城市规划制定有一些规定,然后又有城市规划编制办法和实施细则等土地利用规划也是有法律依据的但其他一些专项规划在实施过程中没有法律支撑,而监督实施的责任又分散在各个职能部门,不可避免地影响规划实施
六、多规合一实施的建议多规合一需要推陈出新、破旧立新,需要规划体制改革的信心和恒心多规合一涉及经济社会的各个领域方面,是一个系统复杂且较为漫长的过程多规合一需要先学习试点、后总结推广,需要一定的路径策略一是以编制各项规划之上位规划,解决多规合一的基础技术问题多规合一涉及到基础数据、坐标、技术底图及历史资料,技术标准和分类等问题,要较快统一需要过程,而且较为复杂围绕多规合一的目标和实质要解决的问题,是否把历史多年多部门的规划技术参数、软件和标准完全统一成一个模子,理想化需要但必要性值得商榷因此建议多规合一在各项规划之上编制一个区域性的空间管控规划或发展总体规划,统一规划目标、规划期限、规划技术标准等,进行宏观边界规模及功能、定性、指标管控等,以此规划指导各部门各职能规划编制和实施,一方面可以达到多规合一的目标目的,另一方面可以有效避让解决多规合一中涉及的历史的、复杂的基础技术问题二是以构建大数据智慧信息平台,解决多规合一的实质突破问题互联网信息、移动通信、信息软件、智能、智慧等现代信息技术的发展,彻底改变了工作生产生活方式,自然的自觉和不自觉的解决了之前长期困惑问题,提高了社会效率和公共服务能力当前大数据平台、智慧城市建设正在加快推进,已经进入到了我们的工作生活领域,地理空间信息系统及土地、规划、环境、安全等专项职能智慧信息模块的建设和应用颠覆和改变了传统国土空间、城镇规划和环境约束的管理方式虽然我们目前提出推进多规合一,正在探讨多规合一的技术标准问题,但可以肯定的说,可能信息技术已经或即将进入我们的规划管控领域,自觉不自觉的运用大数据和智慧信息平台管理我们的国土空间和各项规划,此时此刻,多规合一问题不再变得历史复杂,诸多问题迎刃而解因此多规合一真正实质的突破口将会是智慧信息平台的普及和应用三是以成立高规格规委领导组织,解决多规合一的管理机制问题在我国,任何规划和事项,领导组织及管理方式很大程度上取决于落实执行情况我们当前的各种规划出自不同管理职能部门,管辖着一定领域的经济或社会事务,各个部门区分垂直管理的和当地政府管理,规划在很大程度上代表了管理权限,往往我们各自部门的权限基本上都是圈际封闭和难以挑战的,同时由于多数规划服务部门属于同一级别,协调、衔接、统一是难上加难用常规的协调衔接办法注定是行不通的,因此建议成立人大下属的区域规划委员会或规划领导小组和机构,统筹管理多规合一空间管控规划的实施,重大项目审批及指导各专项规划的衔接和统筹在多规合一规划体制上提高级别和规格,提高权威,从组织行政的方式解决多规合一的统一问题和执行实施问题是必要和必须的四是以规划立法及监督问责形式,解决多规合一的长期执行问题任何好的规划以人治而非法治均是会流于形式的,没有法规保障的规划是软弱无力的我国长期以来的法治淡薄、人治权治利治,用规划弄政绩,拿规划当花瓶摆设等问题长期而实际的存在,且为通常惯例、习以为常我们的规划名目繁杂,但真正按照长期坚持和执行少之又少十八届四中全会关于深化改革决定中指出要加强空间管控,新型城镇化规划中明确要加强规划立法,加强公共空间管控和建设新的规划体系,深化规划改革和规划立法不容忽视和迫在眉睫因此,建议国家加快推进规划法治建设,严肃规划法纪;另一方面在地方多规合一中,要积极通过地方人大立法,同时建立规划的跟踪监督评价和问责机制,确保多规合一顺畅执行多规合一发展历程“”当前,我国正处于全面深化改革的攻坚期,新一轮改革任务艰巨繁重随着新型城镇化进程的推进,空间规划体系不完善、空间规划管控不力、土地资源利用不集约等问题日益突出,推进空间规划体制改革,创新空间规划体系,是提高政府空间管控能力,实现资源集约节约利用,推进区域经济社会可持续发展的必然趋势党的十八届三中、五中全会和中央城镇工作会议等对空间规划改革、多规合一均作出了重大战略部署“”年月,十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出,要完善城镇化健康发展体制机制,优化城市空间结构和管理格局,增强城市综合承载201311能力《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向年月,中央城镇化工作会议要求,城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划习近平总书记在会议讲话中指出,积极推进201312市、县规划体制改革,探索能够实现多规合一的方式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图,并以这个为基础,把一张蓝图干到底“”年月,国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》,要求严格划定三线,具体包括城市开发边界,永久基本农田保护红线和生20142态保护红线“”年月,《国家新型城镇化规划(年)》中强调,加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设201432014-2020等规划的相互衔接推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等多规合一年月,国家发展改革委就启动十三五规划编制工作举行新闻发布会时明“”确,十三五规划将积极推进市、县规划体制改革,探索能够实现多规合一的方20144“”式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图,并以此为基础,把一张蓝图干到底“”“”年月,国家发改委《关于年深化经济体制改革重点任务的意见》中,将三规合一作为年深化改革重点任务之一指出进一步明确开展县市的201452014空间规划试点,推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划,2014多规合一年月,国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展“”市县多规合一试点工作的通知》(以下简称《通知》),通知明确了开展试点的20148主要任务及措施,并提出在全国个市县开展多规合一试点“”年月,国家住建部规划司在嘉兴市召开多规合一试点工作座谈会,会议28“”要求由住建部门联系的个试点县(市)要按照一张蓝图干到底的要求,做好一201410“”张图,建好一个平台,实现多规合一全覆盖8“”年月,中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》强“”调,要强化主体功能定位,优化国土空间开发格局,健全空间规划体系,科学合理20155布局和整治生产、生活、生态空间其中特别提出,要积极实施主体功能区战略,推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划多规合一年月,中央全面深化改革领导小组第十三次会议,同意海南省就统筹经济“”社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域多规合一改革试点与此同20156时,各省也纷纷结合自身情况确定了省层面的市县多规合一试点“”年月,国家测绘地理信息局与国家发展和改革委员会联合组织编制并印发“”《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则(试行)》,为推动市县经济社20159会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划多规合一,形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础年月,中央城市工作会议在北京举“”行,会议指出,提高城市发展持续性,以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规201512划,推进多规合一会议强调,要提升规划水平,增强城市规划的科学性和权威性,同时为促进多规合一在新常态下,提高城市空间管控水平提供了方向性指“”引“”年月,《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中指出,要强化城市规划工作创新规划理念,改进规划方法,把以人为本、20162尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程,增强规划的前瞻性、严肃性和连续性,实现一张蓝图干到底年月日,在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上,中央全面深化改革领导小组组长习近平总书记听取了浙江省开化县对开化关于多规合一试2016223点推进落实情况的汇报后,认为开化的试点经验切实可行,值得肯定“”年月,为有效落实年中央全面深化改革领导小组办公室关于制定省级空间规划试点方案的重点任务要求,月日和日,国家发改委会同国家测绘201632016地理信息局,分别与广西壮族自治区、浙江省签署合作协议,建立省级空间性规划323多规合一试点合作机制年月,北京市规划和国土资源管理委员会正式挂牌规划和国土两个职能“”部门的合并,意味着北京市土地利用总体规划将和城市总体规划更加协调统一,从20167体制上为多规合一树立了良好的示范随着国家政策层面要求不断提高,规划改革的实践工作逐步深入,从最初的城乡规“”划、土地利用总体规划两规合一,到国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的三规合一,再到以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利“”用总体规划为基础,生态规划、综合交通等基础设施规划、教育等公共服务规划相“”互协调的多规合一,为规划体制改革实践指明了方向和路径,为区域破解发展难题找到了突破口,也为提高城乡资源利用效率、强化政府空间管控能力奠定了基“”础多规合一规划思路“”中研智业集团紧跟国家规划设计政策要求前沿,通过余年经验,余项规划案例积累,结合较长时间的专题研究,以及实践主持青海省河南县等地多规合101500一工作,形成了自有的一套多规合一规划体系和实施路径“
一、总体思路”“”深入贯彻落实科学发展观,以党的十八届三中、四中、五中全会及中央城镇工作会议精神为引导,围绕城镇建设空间规划改革的总要求,以主体功能区规划为基础,统筹各类空间规划,以专项数据库为支撑,以信息化为突破口,以规划立法、体系完善、体制创新为保障,着力构建由一个技术报告、一张蓝图、一个数据库、一个平台、一套机制组成的五个一空间规划体系,破解发展难题、优化发展格“局,切实提高政府的空间管控能力,全面推进区域规划体制改革”“”
二、规划原则坚持统一协调、求同化异的原则多规合一工作必须以政府为主导,建立多部门协作、公众参与、各级政府部门共同参与的组织机构、工作模式、技木方法、信息“”平台,找准规划差异,依法依规,应调尽调同时,充分吸收各规划的理念、技术、方法和已有成果,寻求最大公约数和最大优势空间,实现各规划成果的全方位优化融合坚持底线思维、集约节约的原则生态作为五位一体的重要一环,是转变经济发展方式、改善民生的重要前提因此,多规合一工作应将维护生态环境安全放在“”重要位置,优先划定生态保护红线严控建设用地增量,以批复用地规模指标为上“”限,合理确定新增用地规模加强土地资源节约集约利用,促进经济发展与资源环境承载能力相互协调坚持因地制宜、突出特色的原则以破解制约区域经济社会发展的瓶颈问题为导向,以深入调研为基础,针对区域发展建设现状,开展土地利用总体规划、城市总体规划及乡镇总体规划、生态环境保护规划、基础设施规划等专题研究,找准短板和突破口,明确重点任务,有针对性地制定多规合一技术报告和规划控制协调体系,并突出区域特色“”“”坚持近实远谋、分步实施的原则多项规划的协调统一,不仅是内容、指标、图纸的统一,还应保持目标和时限的一致性编制具有统领功能的区域多规合一技术报告应将规划期限分为近、中、远期三个阶段,定出总目标、总指标、总布局,以“”及对应的控制协调体系,对应到三个规划阶段中去,体现规划在远近、虚实、深浅上的层次感和可操作性
三、实施路径第一步,制定多规合一实施方案,明确推进思路、目标及具体工作部署;第二步,进行多规合一基础性研究,完成《多规合一技术报告》编制及专题研究;“”第三步,完成多规合一一张蓝图工程;第四步,整合空间数据,构建专项数据“”“”库,建立区域空间规划管理信息平台,通过信息化实现一张蓝图管控全域“”“”具体如下图“”图多规合一实施路径图
四、多规合一主要内容1“”多规合一涉及全域、多部门、多领域、多专业,是一个复杂性和动态性的系统“”因此,不但需要完整的规划体系,统领多种规划执行实施,也需要强大的技术操作“”系统和数据库支撑,更需要简单化、可操作、可视化及交互式的管理平台,实现信息共享、辅助决策,保障区域空间有序发展通过对规划编制思路梳理和路径研究,我们提出多规合一的五个一成果组合其中,一个技术报告《多规合一技术报告》;一张蓝图《多规合一一张“”“”图》;一个数据库《多规合一专项数据库》;一个平台《多规合“”——“”“”——“”“一信息管理平台》;”“”——“”“”——“一套机制规划标准技术体系、空间管理法规体系、业务联合审批体系、协调”运行保障机制等“”——多规合一规划成果分析
一、多规合一技术报告“”研究内容“”Ø按照全域一体的理念,一是统一发展思路、发展定位、总体布局、总体目标,确保同一区域多规在思路、定位、布局、目标上无冲突、无矛盾;二是研究多规“”合一技术标准或导则,分析多规差异,处理好多规之间技术规范的统一;三是“”“划定控制线,以及三生空间;四是研究空间规划底图,统一边界、范围、用地性”“”质、用地分类标准等五是完成人口与建设用地规模、产业发展与布局、土地利“”用、基础设施建设、生态环境保护等专题研究主要框架第一章总则Ø第二章技术路线第三章现状概况第四章规划解读与分析第五章多规差异分析与处理第六章多规控制线划定第七章各类规划修改建议第八章多规合一一张图指引第九章实施保障措施附专题研究报告、图册“”
二、多规合一一张蓝图工程成果内容“”“”Ø以多规合一技术报告为统领,以区域土地利用总体规划、二调数据库为基础,统一转换多规图件坐标系将国民经济和社会发展、城建、国土、环保、民政、“”“”林业、水利、交通、旅游、文物保护等所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参“”数等多元化信息融合到一张比例尺的图上110000框架内容Ø一张蓝图主要明确的是区域五线和三生空间,其中五线是依据空间资源的不同使用功能,划定城镇开发边界,以及产业园区控制线、基础设施廊道控制线、“”“”“”“”生态安全控制线、永久基本农田保护控制线和文物古迹保护控制线等控制线;三生空间是指生产、生活、生态空间“
三、多规合一专项数据库”建设内容“”Ø按照多规合一标准规范,以区域现有的地理信息数据为支撑,以已有编制成果为基础,整合发改、国土、规划、环保、林业等部门的空间数据,建立多规合一专“”项数据资源目录,形成专项数据库,实现核心数据采集、数据分析、数据整合通“”过建成一个大数据数据中心,满足多规合一信息平台应用要求,为相关单位在业务管理、决策分析等方面提供更多的数据支撑“”“”主要框架Ø()多规合一基础地理信息数据库包括卫星影像图、中心城区地形图、其它区域地形图、行政1“”界线、土地利用变更调查数据、土地利用现状数据、政务电子地图数据等12000110000()多规合一规划编制成果数据库包括土地规划期末地类数据、土地规划基本农田保护区、城乡规划拼合数据、两规建设用地差异数据、建设项目布局数据、2“”多规合一用地数据、多规合一控制线(五线)数据、土地利用总体规划规模调“”入数据、土地利用总体规划规模调出数据等“”“”()已有审批管理资料数据库包括建设项目立项(核准、备案)、建设用地选址意见书、建设项目用地预审意3见、环评意见、林业意见、地质灾害评估报告、建设用地批准书、集体所有证、国有建设用地划拨决定书、国有建设用地实用权出让、储备用地规划设计条件、建设用地规划许可证、国有土地使用证等()其它相关资料数据库4包括土地利用总体规划图,土地利用现状图、土地整治规划图、旅游资源规划图、林地保护规划图、水资源规划图、地质灾害防治规划图等图多规合一专项数据库
四、多规合一信息管理平台建设2“”建设内容“”Ø在现有信息化基础上,选择安全、高效的地理信息平台软件()等基础软件,构建多规合一业务平台;实现地图操作、信息查询、多规成果质量检查、多规冲gis突分析、数据共享和交换、统计汇总分析、控制线检测、项目选址辅助决策、多规“”数据成果管理等功能;提供数据服务和功能服务等空间规划信息管理平台它既是支撑多规合一工作的数据中心,也是服务于各部门业务办理的服务总线,统一管理数据服务和功能服务,是满足多规合一块状管理的核心“”“”“”“”建设框架Ø空间规划信息管理平台主要实现地图操作、信息查询、多规成果质量检查、多规冲突分析、数据共享和交换、统计汇总分析、控制线检测、项目选址辅助决策、多规数据成果管理等功能,提供数据服务和功能服务等主要包含子系统如下()成果质量检测子系统多规合一成果质量检测子系统将按照《多规合一成果数据标准》、《多规合1一工作技术指引》的要求,为多规合一提供进行成果检查工具,工具提供成果“”“”“目录规范性检查、核心数据坐标系与图形空间范围检查、核心数据图层命名及结构”“”规范性检查、核心数据属性字段值检查、核心数据空间拓扑关系检查和多规合一工作统计表的输出等功能“”()成果数据管理子系统面向全域的多规合一数据库管理人员,基于架构,实现各辖区多规合一基2础地理信息数据、规划编制成果数据、审批管理数据、其它相关数据的数据输入、“”c/s“”输出、入库及动态更新管理等,具体包括地图操作、数据查询、数据统计、空间分析、数据编辑、数据输出、空间数据入库、空间数据更新等功能()冲突智能检测子系统该系统提供规划之间的多规冲突检测分析、控制线检测、旅游资源开发时序检测3等功能,系统提供按任意范围、行政区划范围等条件对多规之间、多规差异图斑数“”量、涉及面积等进行统计,以表格、柱状图、饼图、专题图等多种形式直观展示差异情况,并可结合自身实际情况建立用地协调台账,进行差异情况初步处理意见,得出增加规模、核减规模、修改用途、暂不处理等统一的处理措施()辅助决策支持子系统基于一张图的基础上,实现多规合一各类成果的展示与分析集中管理多规合4一编制成果和相关局委办的审批信息,为建设项目的审批提供图形浏览、规划信“”“”“息查询、规划成果查看、辅助决策、项目辅助选址、统计报表、打印输出等协同办”公所需的信息和功能()数据共享交换子系统通过多规合一数据共享与交换子系统实现以下功能一是多规合一规划编制成5果数据在各辖区发改、规划、国土等部门之间的互联互通、共享交换;二是将多“”“”规合一数据成果和相关功能以服务的形式进行共享与发布、注册与申请、审批与“管理;三是平台提供标准的服务接口,方便与多规部门或政务中心现有的或新建”的业务审批系统进行耦合与集成;四是从技术层面上完全支持今后与环保、林业、“”交通、市政、水利等专业规划多规合一一张图的集成;五是为规划业务审批系统的建设提供共享基础“”()多规合一协同工作平台横向覆盖多个政府职能部门,建立区域共用的协同工作平台针对多规合一运行6“”管理要求,整合各部门审批业务,审批业务再造,实现多规合一业务并联审批“”秉着共建、共享、共用原则,通过多规协同业务平台实现与发改、国土、规划等“”部门的数据对接,融合多个部门相关规划数据和审批数据,实现多部门之间的信息“”共享()多规合一配套业务系统针对多规合一运行管理要求,各部门在已有业务系统的基础上,分别进行改造或7“”新建,实现与公共平台的对接,形成多个新的业务系统(发改、国土、规划)“”各部门业务子系统不仅是部门业务办理的系统,还是多规合一协同应用的根基“”()多规合一综合监管系统“”多规合一综合监管系统作为协同工作平台的一部分,主要用来对各部门的项目审8“”批业务行为进行监督和检查,并对各部门的行政效能进行科学定位的评价,进而提“”高各部门行政效率,提高行政透明度()多规合一建设项目管理系统本系统对项目数据进行标准化归档,实现按项目来源实现政府、企业用户的在线信9“”息填报和审核,政府项目管理系统根据内部数据共享机制,实现项目的上报和下发,推动项目调度和监管,项目图文信息关联查看、准确、实时的跟踪把控项目进展,为项目管理提供辅助决策()移动办公系统在统一多规合一平台基础上,建设完成移动办公系统,实现手机和电脑的联合信息化办公,弥补电脑固定场所办公的束缚主要实现功能包10“”括系统登录、在办信息浏览、在办信息图文一体化查询、规划信息移动端查询、多规合一通知公告、日程管理、今日提醒、法律法规、通讯录等功能图空间规划信息管理平台总体框架图“”
五、多规合一实施保障3主要内容“”Ø依据国家、省有关规章及行业标准规范,规范并完善规划标准技术体系和空间管理法规体系;研究协同办公模式,构建业务联合审批体系;优化区域规划管理相关政策环境,建立协调运行保障机制,从而为区域多规合一规划编制及规划管理、空间管制提供安全平稳的运行环境“”体系框架Ø()规划标准技术体系建设依据国家、省有关规章及行业标准规范,制定适用的、开放的、先进的标准化体1系,包括《区域多规合一一张图数据标准》、《区域多规合一数据入库标准》、《区域多规合一用地分类衔接标准》、《区域多规合一数据处理标“”“”准》、《区域多规合一平台服务接口标准规范》、《区域多规合一规划信息交“”“”换与共享规定》等标准规范“”“”()空间管理法规体系建设制订规划管理办法,从一本规划、一张蓝图的角度重新梳理规划体系,同时针对2各类规划的制定、实施和修改等环节提出应遵循的程序要求,从而推进规划工作的“”规范化、制度化;通过地方立法,规范范围调整、变更相关事宜,强化规划的严肃性和权威性()业务联合审批体系建设针对区域规划管理、空间管制相关制度的不足和空白,制定规划衔接、数据共享、3规划审批、业务联动、平台运行、监督监管、绩效考核等相关的管理制度,为区域科学发展、科学规划提供制度保障()协调运行保障机制建设考虑多规合一规划编制工作的现实需要,完善实施机制必须从两方面着手一是4建立一个以区域多规合一成果实施工作领导小组为核心,以各辖区领导为辅助的“”统领性机构,推进多规合一高效、协调实施;二是建立多部门间的联动协调机“”制,依托多规合一信息管理工作平台,确保一张图成果牵引下法定规划实施的“”一致性“”“”第五篇空间规划改革与多规合一空间规划改革与多规合一空间规划的现实及问题“”“”规划是为实现既定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程空间规划是对国土空间系统统筹的安排,是公共管理部门实施国土空间的管理手段和方法规划伴随着人类产生及经济社会的发展,始终前瞻远谋、走在前沿,约束、规范并指导发展科学发展,规划先行由于规划本身的特性要求,空间规划一贯以严肃、严谨、科学、法定、连续、系统、刚性、权威等个性特征为自身标签和社会认同但近年以来,随着市场经济不断完善,经济社会飞速发展,城镇化进程加速,规划的本能严重退化,规划的个性日渐缺失,规划任性和管理随意问题严重且呈蔓延之势一是规划繁杂且不协调、不衔接、不统一问题突出我国现行规划类型众多,涉及到空间资源利用的规划包括国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态功能区规划、环境保护规划等多项规划,在同一空间存在较大差异甚至相互矛盾规划的不协调、不衔接、不统一已严重削弱了规划的科学性和权威性,甚至造成空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等问题二是规出多门、各自为政,协调统一管理难的问题突出现行的各项空间规划体系条块分割现象严重,职能被分散到多个行政主管部门体系中从地方层面看,各规划在各自的行政体系架构中展开,均采取政府负责、部门落实的垂直管理方“”式,分别对各自的规划工作进行管理,使得出现条条协调不力、块块关系混乱“”的局面,规划协调实施难以落实“”“”三是规划内容边界模糊,指标、标准等技术不兼容问题突出规划职能边界模糊,内容交叉重叠,也造成部门职责难以厘清国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划等各项空间规划发展历程不
一、关注的侧重点不尽相同,使得各自编制的出发点、技术路线均有差异,从而导致目标和结果相互不一,给指导实践带来困惑四是规划视同花瓶,有法不依、有规不执问题突出我国规划管理随意、刚性不足、法定性不强、连续性缺失已成顽疾公共管理部门受发展观、政绩及考核导向“”等多种因素影响,导致规划贯彻执行及管理随意任性,政府换届规划随之换届,领导变化思路随之变化同时规划虽然均经历相关法规法定程序,但在权力和法律之间,利益与法规之间,往往权力利益任性至上,将规划束之高阁,计划赶不上变化,规划赶不上调整从十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定,到全面小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党四个全面的提出,我国经济社会发展进入了新常态、新阶段深化推进规划体制改革,加快规划立法,建立空间规划体“”系,推动规划体系及管理方式创新,探索实施多规合一,确保空间规划权威性、严肃性、连续性已成为我国规划领域的迫切任务“”多规合一的提出及背景“”年月,十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出,要完善城镇化健康发展体制机制,优化城市空间结构和管理格局,增强城市综合承载201311能力《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向年月,中央城镇化工作会议要求,城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划习近平总书记在会议讲话中指出,积极推进201312市、县规划体制改革,探索能够实现多规合一的方式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图,并以这个为基础,把一张蓝图干到底“”年月,国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》,要求严格划定三线,具体包括城市开发边界,永久基本农田保护红线和生20142态保护红线“”年月,《国家新型城镇化规划(年)》中强调,加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设201432014-2020等规划的相互衔接推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等多规合一年月,国家发展改革委就启动十三五规划编制工作举行新闻发布会时明“”确,十三五规划将积极推进市、县规划体制改革,探索能够实现多规合一的方20144“”式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图,并以此为基础,把一张蓝图干到底“”“”年月,国家发改委《关于年深化经济体制改革重点任务的意见》中,将三规合一作为年深化改革重点任务之一指出进一步明确开展县市201452014的空间规划试点,推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划,“”2014多规合一年月,国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县多规合一试点工作的通知》(以下简称《通知》),《通知》明确了开展试20148点的主要任务及措施,并提出在全国个市县开展多规合一试点“”年月,国家住建部规划司在嘉兴市召开多规合一试点工作座谈会,会议28“”要求由住建部门联系的个试点县(市)要按照一张蓝图干到底的要求,做好一201410“”张图,建好一个平台,实现多规合一全覆盖8“”多规合一的意义及必要“”规划领域所呈现出的现实问题,已成为规划行业的顽疾其问题背后反映的是有法“”不依、有规不执以及发展无序、管理随意的无奈现实,因此加快推进规划体制改革,以多规合一为基础,完善规划体系,具有现实及长远意义一是适应新常态,转变发展方式,实现持续发展的要求新常态下,发展观发生了“”重大转变转变发展方式,以创新驱动,推动产业转型升级、提高发展质量,走集约节约、创新高效发展道路成为迫切任务既往规划乱象折射的胡发展、硬发展,盲目发展及无序发展等必须彻底革除,以多规合一为基础的规划体制改革是适应、影响和推动转变发展方式的需要“”二是解决规划诸多弊病、矛盾、不畅问题的现实需要目前我国横向、纵向、综合、专项等规划琳琅满目,各个管理职能部门各成体系,以规划指导发展本身没有问题,但各种各类规划之间内容冲突、边界重叠或空白、缺乏衔接协调等问题司空见惯、习以为常,且规划视同花瓶,严重影响规划的有效实施多规合一将从技术上、管理上根本解决这些问题,确保规划有效落地实施“”“”三是实现国土空间集约、高效、可持续利用的需要国土空间具有唯一性和不可再生性,规划无序带来发展无章,乱建乱占、乱拆乱挖,各种经济社会要素空间布局不科学不合理,环境破坏,生态受害,造成了严重的不可挽回的发展负面损失,严重挑战人类的生存底线和秩序多规合一旨在站在空间管控和科学、合理、和谐的角度,确保国土空间可持续利用“”四是深化公共规划管理体制,重构良好规划体系的需要规划所显现的诸多现实问题,造成的诸多发展问题和国土空间不节约问题已经非常严重实现良好的公共管理秩序,尤其自然空间的管控,是公共管理部门的基本和根本职责深化改革决定中明确要求加强空间管理,多规合一是深化公共空间管理体制的基础性工作,也是改革重构统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的需要“”五是贯彻落实依法治国,实现依法执政、依规办事的要求从十八届四中全会关于依法治国决定,到四个全面的论述和要求,有规有矩必须成为常态规划乱象折射的无序发展,映射的是法治观念和法治思维缺失,权大于法、利高于规,有法不“”依有规不执,关键是缺严肃强硬的法治保障以多规合一为基础深化规划体制改革是加强规划立法及严肃执法的要求“”多规合一的内涵和本质按照国家新型城镇化规划及多规合一试点通知等官方的表述,多规合一基于国“”土空间布局的衔接与协调,是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规“”“”划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合,实现一个区域空间、一个空间规划、一张发展蓝图,确保一张蓝图干到底追溯我国规划法规管理及规划体系的延续演变,已有半个多世纪的历程,自从年以来多规合一提出及试点实施,公共管理部门、规划行业领域及社会大众等均对多规合一较为陌生和模糊,认识理解千差万别,甚至出现规划无用论、2013“”规划形式论、规划唯一论等不同论调到底如何理解多规合一,在本文之前的论“”述中已做了大量的阐述“”一是多规合一不会改变或弱化规划的本质属性,多规合一的要求是确保一张蓝图干到底规划是对未来的预先统筹安排,始终对发展前瞻远谋,约束规范并指导“”“”发展科学发展,规划先行多规合一要求一张蓝图干到底,更加强化规划的预先安排性和科学性,更加强化其对发展的约柬陛、法定性和权威陛不要无视藐视“”规划,让规划有意或无意成为花瓶和摆设,规划不要再因换届或因人因事而随意变化二是多规合一不是一个区域只编一本规划,多规合一的目标是深化规划体制改革,建立新的规划体系经济社会发展的复杂体系及政府公共组织管理要求,必须“”“”要求各项职能专业分工、科学管理,而规划是实现科学有效管理的重要手段和方法因此多规合一不是一本形式上规划解决所有职能部门的问题,而更多是规划衔接协调和重构规划上下位等法规和管理体系的问题不要多部门多职能规划相互“”打架,相互矛盾,相互冲突,互不兼容、互不相让,不要再维护权与利而损害生态及社会公共利益三是多规合一不是形式上的多个规划简单融合,多规合一的根本是解决空间有效管控和持续发展问题社会系统的多个部门、多个分工职能管理及多个规划有其“”“”存在的必然和管控的边界,多规合一除了规划本身字面上纸面上衔接协调融合之外,更多强调公共管理部门如何利用多规合一的规划,方向一致,目标一致地解“”决经济社会发展的现实及长远问题国土空间具有唯一性,不要再为了规划而规“”划,为了少数权和利进行规划,不要再无视环境,不要再浪费唯一的空间资源,不要再走不持续的发展道路多规合一实施的难点我国现行规划体系及法规要求,已经历了半个多世纪的演变发展,各自规划均形成“”了一定的体系和惯例,实现多规划合一,要打破原来的条框,真正实现一张蓝图干到底的基本要求,当前仍然存在诸多现实难点,不容回避,且需要深入解决一是规划期限问题各个规划由于政府行政条块的制约,形成了包括城乡总体规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、生态环境规划等多个规划体系由于不同规划的服务对象和服务内容不一样,编制规划期限相差很大例如城乡总体规划期限为年,而国民经济和社会发展规划期限是年,土地利用总体规划的规划期限一般为年等规划期限的不同导致两个问题一是规划基期千差万205别,起点数据不统一,难以有效融合各规划二是规划期不同,导致现状分析、空15间开发、用地使用、生态环保等分析与预测难以吻合等二是规划体系问题当前国内规划主要由几大类型组成一是发展规划,以国民经济和社会发展五年规划为代表,重点是明确区域未来发展定位、方向和思路二是城镇规划,以城市总体规划为代表,主要是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施三是土地规划,以土地利用规划为代表,是根据土地开发利用的自然和社会经济条件,历史基础和现状特点,国民经济发展的需要等,对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施四是专项规划,即从各部门职能出发,编制的各类专业性规划,如交通规划、生态规划、社会事业规划等为代表多类型的规划出自于不同职能部门,规划之间的衔接统筹没有明确的法规要求,均以一个空间范围为规划对象,而缺乏上下位及管理关系,同时由于用途的不同,导致规划之间衔接融合度越来越难三是基础数据问题多规融合关键是要实现一张蓝图,是将各类规划最终成果集成于一张图管控之上因此,规划的数据对实现多规融合非常关键,但从当前基础数据和信息的来源看,不同规划基础底图不尽一样例如国民经济和社会发展五年规划依据是行政区划图,土地利用规划依据是空间信息数据图,规划建设部门依据是地形图基础数据不统一导致对各相关数据的整合力度不够,且各类规划基础数据,如底图、坐标、目标及指标分类规范均不一样,因此较难将各规划数据实现在统一图纸上四是技术标准问题规划由不同部门组织编制,由于制图单位不同,容易造成制图精度不同、绘制技术体系不同、比例尺不同、坐标偏差等,造成不同规划中用地大小不同,很难实现图纸叠合例如土地利用总体规划对建设用地管制区分为允许建设、有条件建设、限制建设和禁止建设,城乡规划体系对用地单元建设“适宜性的等级评定按适宜建设用地、可建设用地、不适宜建设用地和不可”“”“”“”“建设用地划分,两者对土地空间管制的分类方法不同”“”“”“”“五是管理机制问题健全的规划监督实施机制是推动规划有序实施的保障但从当”前规划的实施监督看,相差很大例如城镇总体规划是有城乡规划法,城乡规划法对城市规划制定有一些规定,然后又有城市规划编制办法和实施细则等土地利用规划也是有法律依据的但其他一些专项规划在实施过程中没有法律支撑,而监督实施的责任又分散在各个职能部门,不可避免地影响了规划实施多规合一实施的建议多规合一需要推陈出新、破旧立新,需要规划体制改革的信心和恒心多规合“”一涉及经济社会的各个领域方面,是一个系统复杂且较为漫长的过程多规合“”“一需要先学习试点、后总结推广,需要一定的路径策略”“一是以编制各项规划之上位规划,解决多规合一的基础技术问题多规合一涉”及到基础数据、坐标、技术底图及历史资料,技术标准和分类等问题,要较快统一“”“”需要过程,而且较为复杂围绕多规合一的目标和实质要解决的问题,是否把历史多年多部门的规划技术参数、软件和标准完全统一成一个模子,理想化需要但必“”要性值得商榷因此建议多规合一在各项规划之上编制一个区域性的空间管控规划或发展总体规划,统一规划目标、规划期限、规划技术标准等,进行宏观边界规“”模及功能、定性、指标管控等,以此规划指导各部门各职能规划编制和实施,一方面可以达到多规合一的目标目的,另一方面可以有效避让解决多规合一中涉及的历史的、复杂的基础技术问题“”“”二是以构建大数据智慧信息平台,解决多规合一的实质突破问题互联网信息、移动通信、信息软件、智能、智慧等现代信息技术的发展,彻底改变了工作生产生“”活方式,自觉和不自觉的解决了之前长期困惑的问题,提高了社会效率和公共服务能力当前大数据平台、智慧城市建设正在加快推进,已经进入到了我们的工作生活领域,地理空间信息系统及土地、规划、环境、安全等专项职能智慧信息模块的建设和应用颠覆和改变了传统国土空间、城镇规划和环境约束的管理方式虽然我们目前提出推进多规合一,正在探讨多规合一的技术标准问题,但可以肯定地“”“”说,可能信息技术已经或即将进入我们的规划管控领域,自觉不自觉的运用大数据和智慧信息平台管理我们的国土空间和各项规划,此时此刻,多规合一问题不再变得历史复杂,诸多问题迎刃而解因此多规合一真正实质的突破口将会是智慧“”信息平台的普及和应用“”三是以成立高规格规委领导组织,解决多规合一的管理机制问题在我国,任何规划和事项的落实执行情况,很大程度上取决于领导组织及管理方式我们当前的“”各种规划出自不同管理职能部门,管辖着一定领域的经济或社会事务,各个部门区分垂直管理和当地政府管理,规划在很大程度上代表了管理权限,往往我们各自部门的权限基本上都是圈际封闭和难以挑战的,同时由于多数规划服务部门属于同一级别,协调、衔接、统一是难上加难用常规的协调衔接办法注定是行不通的,因此建议成立人大下属的区域规划委员会或规划领导小组和机构,统筹管理多规合一空间管控规划的实施,重大项目审批及指导各专项规划的衔接和统筹在多规“合一规划体制上提高级别和规格,提高权威,以组织行政的方式解决多规合一”“的统一问题和执行实施问题是必要和必须的”“”四是以规划立法及监督问责形式,解决多规合一的长期执行问题任何好的规划以人治而非法治均是会流于形式的,没有法规保障的规划是软弱无力的我国长期“”以来的法治淡漠、人治权治利治,用规划弄政绩,拿规划当花瓶摆设等问题长期而实际的存在,且为通常惯例、习以为常我们的规划名目繁杂,但真正按照长期坚持和执行却不甚理想十八届四中全会关于深化改革决定中指出要加强空间管控,新型城镇化规划中明确要加强规划立法,加强公共空间管控和建设新的规划体系,深化规划改革和规划立法不容忽视和迫在眉睫因此,建议国家加快推进规划法治建设,严肃规划法纪;另一方面在地方多规合一中,要积极通过地方人大立法,同时建立规划的跟踪监督评价和问责机制,确保多规合一顺畅执行“”(作者系中研智业集团董事长)“”。