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有关海关关区冻品走私调研报告通常,食品进口经营企业所称的冻肉产品(简称冻品),专指家禽、家畜类动物的内脏杂碎、腩、筋、头、骨头、骨架、脚蹄爪、翅翼等非纯肉类的部分受历史、经济、政策等方面因素影响,冻品走私活动一直比较猖獗年上半年,//海关总署研究室组成专题调研组赴广州、深圳、汕头等个关区开展防范和打击2012冻品走私专项调研工作,研判冻品走私的形势与特点,分析存在的问题,研究进8“一步防范和打击冻品走私的对策本文重点就广州关区冻品走私的态势、特点进行”分析,结合打击和治理实践,提出有关对策和建议
一、珠三角地区冻品走私态势
(一)珠三角冻品走私活动猖獗的原因珠三角地区冻品走私活动比较猖獗,主要受以下因素影响国外食品加工的废弃物是国内民众的热宠受饮食习惯的影响,国外民众通常只食用禽畜的纯肉部分,而其它部分如内脏杂碎、腩、筋、头、骨头、骨架、脚蹄
1.爪、翅翼等则成为食品加工业的废弃物而国内老百姓在饮食保健上讲究以形补形//及物尽其用,因此,这些外国人眼中的食品废弃物,恰是国内老百姓追捧的美味,在国内具有较广阔的市场香港商人成为境外冻品进入中国大陆首批淘金者和主导者早在上世纪
七、八十年代,精明的香港商人即意识到这些国外食品加工业的废弃物在国内市场上蕴藏的
2.巨大商业价值,并利用内地当时对外信息不灵通以及外贸人脉不发达等不利因素,逐步垄断了国外的采购市场,并将香港建成当时这些商品进入中国内地的重要中转站时至今日,虽然内地商人也逐步走向国外开拓采购业务,但香港在国外食品加工业中的地位仍是无法替代珠三角地区逐渐成为冻品的集散市场在上世纪九十年代,随着冷冻肉产品大量经香港进口到内地,香港有限的冷库已不能满足中转的需要,而中转商在内地销售
3.也急需建立一个完善的集散市场,因此,濒临港澳、交通网络发达的珠三角地区在当时成为了理想的首选地点当时,国内部分有远见的商人联同香港中转商,在广州的番禺地区、佛山的南海地区相继建立起一批具有经营规模的冷库,并围绕这些冷库逐步建立了冻品的销售市场而冷库的经营者,既有国营企业,也有当地人,至今在番禺大罗塘地区已发展到从、千吨级到数万吨级冷库数十个,从而形成了目前主要以禽类肉产品为主的番禺大罗塘地区冷库区,以及以畜类肉产品为主的12南海冷库区,并且在国内奠定了举足轻重的地位至今,国内外客商每年春季的新春团拜暨新年度订货会仍坚持在广州番禺地区举办境外冻品的订购模式仍以期货形式进行长期包销由于国外商业运作较规范,因此冷冻肉产品的境外采购运作一直是以半年期甚至全年作为采购订货的周期,并实
4.行期货式的资金预付机制,因此形成了不论国内现货市场如何波动,香港中转商及国内进口商均需履约及接货的经营格局国内进口监管措施较严格目前,国内口岸业务部门对冷冻肉食品进口业务采取严格的监管措施,主要体现为严格的商品准入制度、严格的经营者准入审查制度、
5.严格的检疫手续申报制度以及严格的进口检疫措施等这些措施的严格实施,一方面保证了进口到国内的食品的健康卫生,但另一方面也逐步在国内进口企业中形成了怕麻烦、不愿参与报关环节的心态,从而出现在境外交给包税人,以对保方式承包进口的行业经营模式,以及形成不论何种方式进口,只要按时交货到指定地点即可的行内潜规则“真实的收货及经营者来自全国各地,且平时不参与冻品进口环节目前,珠三角”地区冻品的销售业务基本上围绕冷库运作,从而形成集散市场在具体运作上,是
6.将货物交冷库经营保管,销售者则在库区开设营业点,成交后开单给购买方自行提货目前,在广州番禺及佛山南海冷库区活动的冻品进口经销商,主要是福建籍、江苏籍以及四川籍(每年向外订购的成交量基本保持在上亿元人民币),也有少量经营人员是本地人或香港籍本地人,以及东北地区籍人国内终端消费情况据市场调研显示,进口的冷冻肉产品大部分销往北方地区,主要对象是肉类加工厂、酒楼、机关及学校的食堂、肉食店、小摊档等主要的旺
7.季是农忙时节、冬季等国内肉类生产缺口较大,造成价格不断攀升据资料反映,随着人民生活及消费水平的不断提高,目前中国已成为世界上最大的猪肉消费国,羊肉消费量在全世界
8.也排名第一,牛肉消费量全世界排名第四,且消费量仍呈不断增长的势头预计到年,中国对肉类产品的需求,将从年的万吨增长到万吨左右但目前国内的规划是,截止至年,作为中国人传统消费量以上的猪2015201173009200肉,年供给量将在年万吨的基础上,以每年%的速度增至万202060%吨此间供给与需求之间存在着约万吨的差距加上近年来饲料价格的不断2011490026000攀涨,肉类生产成本不断提高,因此自年月起,国内肉类价格连续上涨2000个月,从而导致境内外的价格差不断拉升据行内人士透露,以鸡脚及牛毛肚为201158例,目前粤港地区差价已达-元吨,即使按走私费用每吨需要元计算,其纯利润空间仍已远超当前成品油价差每吨不足千元的毛利润水平,从而50007000/4000开始诱发以往专门从事成品油走私的不法分子转而从事冻品走私活动
(二)当前冻肉产品走私的态势近年来,虽然国家不断加大对食品工业的监管力度及打私力度,但冷冻食品的走私活动不但没有灭绝,反而呈现出新的猖獗势头主要表现是国家采取严格的贸易管制措施,客观上引致巨大的走私利润空间近年来,国家加强了对食品进口业务的监管,以维护国内老百姓的饮食健康及国内肉食品加工销
1.售行业的健康发展这些严管措施在一定程度上促进了冷冻食品进口行业的规范发展,但同时造成境外特别是香港中转港违禁货物积压价跌、仓租飞涨的现象,经营者为避免进一步损失,宁愿花高价通过不正常渠道进口到国内,包税进口费用不断攀升,在进口环节产生了巨大的利润空间,诱使不法分子铤而走险从事走私活动如美国产的不带脚杆鸡爪,目前在番禺大罗塘销售价约为万元吨,其在美国的1/香港成交价约为美元吨(约合元吨),如正规申报,放行后需征进口环节税约元吨(未计算香港至口岸的运保费、报关及检疫费用等),cif550/3630/而通过越南走私进来,到冷库交货后只需支付费用元吨,仅此一项每吨即5700/能节省元的费用4000/国家完善的进口检疫管理及征税措施促使部分不法分子组织实施走私活动冷冻1700肉食品虽然在境外采购价较低廉,但由于进口环节涉及到国家检疫管理及征税管
2.理,且部分国家及地区的特定种类被禁止进口,因此容易诱使部分不法分子以各种作案手法组织实施走私活动,逃避国家口岸部门的监管及进口环节税收管理进口及国内销售环节日益专业化冷冻肉食品进口及境内销售业务发展至今,已开始出现各环节实行行业分工的态势,甚至很多走私分子为分解被执法查处的风
3.险,而开始实行从境外中转、进口(偷运闯关)运输、国内储藏、国内运输以及国内销售等各环节的专业化分工走私团伙开始出现地区籍化据掌握,在上世纪九十年代末,珠三角地区的冷冻肉食品进口包税人基本上固定为
七、八人左右,且主要是香港籍本地人,但进入到
4.年后,从事进口包税业务的人员开始增多,最高峰时广州番禺地区有近个包税人在经营目前,珠三角地区的冻品包税人、走私实施者、国内运输组织者200030等进口环节的走私关键组织者,逐步集中为汕头澄海籍人
二、冻品走私活动的运作模式据调查,目前的冻品走私渠道涵盖了货运及非设关地绕关走私等渠道
(一)非设关地闯关偷运走私的情况该类走私活动主要是海上偷运走私及陆上非设关地闯关走私两种方式,走私入境后即通过内地运输车辆运往广州番禺及佛山南海地区交货据不完全统计,平时通过该渠道走私进口的冷冻肉食品几乎占了经香港中转进入内地的特别是年月以来,由于国家检疫部门加强了对检疫手续的审批力度,目前珠三角地区各进口经营商基本上都拿不到检疫证,因50%20121此,经香港通过货运渠道中转到珠三角地区的冷冻肉食品普遍停止了运作,几乎全部转而通过非设关地闯关偷运渠道走私入境海上偷运走私主要是使用货船在境外特别是在香港装货后,利用夜晚作掩护在沿海非设关地闯关走私入境主要入境路线有四条()使用台湾籍及其他国家
1.籍货船,以香港-台湾间的国际运输名义,从香港拉货到公海,随后待时机成熟时1在香港以东的惠州至闽东地区沿海非设关地登陆偷卸()使用非法船只直接拉货出香港后,在珠江口一带沿岸实施海上闯关偷运活动()利用高速摩托艇从2香港拉货,直接在香港以东的大鹏湾水域沿岸走私偷运上岸,也有极少部分是通过3香港以西的珠江口水城走私偷运上岸()在公海通过接驳转运实施闯关偷运上岸走私活动据调查,目前已有不法分子在北部湾以及湛江、茂名对开的公海水域4设立浮动码头,将私货从香港运往这些码头后,再组织国内走私船接驳以实施闯关偷运上岸陆路沿边地区非设关地闯关偷运走私主要是在广西东兴与越南交界的北仑河地区,利用其河道较窄、双边堤岸平缓的特点,组织实施非设关地越境闯关偷运走私
2.活动通常,香港包税人向货主承担货物安全运输的对保,是从香港接货开始一直到私货运到收货人指定冷库交货为止的全过程,而且整个运作流程分开由多个小团伙分工负责,实施了从越南港口到越南北仑河边、从北仑河越方岸边到我方岸边,再经外围停车场、公安边检站、高速公路,最后到达珠三角地区冷库的走私全过程需要关注的是,包税人实际上在全过程的各个环节都不会直接露面参与,而且是以分担风险的方式与各段负责人员实行对保,并实施幕后遥控指挥上述各环节的对保责任,一直延续至运送到货主的冷库交货
(二)货运渠道走私的情况在加强海、陆堵截打私力度后,走私分子近年来开始将走私渠道转向正常的货运渠道其主要作案手法是在口岸偷换货物、甚至偷换柜号实施闯关偷运出口岸走私分子在冷冻肉产品通过正常货运渠道运到口岸后,在海关非作业时间实施偷换货物以逃避海关的查验监
1.管,甚至直接将货柜与已放行的道具柜互换柜号,并直接以已放行货柜甚至吉柜的名义经口岸卡口拉出监管现场,由道具柜代替进行报关核销“”“伪报品名及夹藏走私分子在口岸现场将高值、高税率及国家禁止进口的冷冻肉”产品以低值、低税率或国家允许进口的商品种类向海关申报进口,或是将前者夹藏
2.在后者的货柜中,从而达到伪报品名、逃避监管及进口环节税收管理的走私目的低报价格走私分子在进口申报时,通过伪造单证,以低于真实成交价的价格向海关进行申报,从而直接达到偷逃进口环节税的走私目的
3.伪报原产地走私分子通过伪造单证,将需要正常额外征收反倾销、反补贴等进口环节贸易保护性税费以及因防疫问题禁止进口的商品,伪报原产地为其他征收正
4.常税费、准入的国家及地区,从而达到了逃避监管、偷逃进口环节税收管理的目的据报关数据显示,我国于年初开始对美国产白羽鸡冷冻产品实施双反保护措施以后,美国鸡类产品在我关区进口量几乎为零,而同期经香港中转到广州2010“”关区申报进口的南美产冻鸡产品进口量剧增但据同期国际贸易数据显示,南美诸国对我出口冻鸡产品数量并无明显变化,而美国产冻鸡产品经香港出口到内地的数据基本与以往持平,显示存在美国产冻鸡产品通过伪报原产地手法走私进口的风险随后的调查也发现相当部分的南美冻鸡产品所使用的原产地证为伪造证件
三、广州海关在打击冻品走私方面的措施与成效自年起,广州海关即通过组织力量对冷冻肉食品走私态势及市场进行调研,正确分析研判形势,加大情报经营2000及查缉力度,严厉打击冷冻肉食品走私活动,先后查获一批大案要案特别针对近年伪报原产地、偷逃双反税的走私美国产冻鸡产品的新热点,全面展开冻鸡走私的专项治理行动,取得突出成效主要工作措施“”“”
(一)加强形势研判及情报经营工作通过加强对走私态势的分析研判,及时掌握冷冻肉食品走私活动的特点及热点同时以打团伙、摧网络为目标,有针对性地部署开展情报搜集和经营工作,精确引导查缉办案“”
(二)整合利用海关业务资源,加强整体防控加强缉私部门与海关其他业务部门的合作,优势互补,运用关警混合编队反走私模式,开展联合研判分析和执法查缉,适时下达处置指令和发布预警信息,并及时通报冻品走私动态及监管工作的漏“”洞,提高整体监管水平
(三)适时组织开展海上专项严打行动通过态势分析,及时组织辖下珠江口水域的海缉部门,开展日常巡查及专项行动,保持海上打私的高压态势,同时,加强反走私新闻宣传,震慑走私分子
(四)组织省际陆路拦截及冷库查缉行动鉴于广州关区内涉嫌走私进口的冷冻肉食品大部分是通过外关区特别是中越边境非设关地闯关偷运走私入境,因此,该关重点组织对广梧高速、广肇高速、国道、国道沿线及番禺大罗唐地区、顺德国通物流城冷冻库区、南海罗村、盐步两镇冷冻库区开展情报摸查和实际查缉,325321保持对相关路段以及冷库储藏和集散销售市场走私违法活动的打击高压态势
(五)加强综合整治力度加强与当地各级政府打私部门及相关执法部门的联络及沟通,及时通报海关缉私工作动态,协调做好综合治理工作,积极参与各级打私部门组织的专项行动在查缉办案中加强联动执法,针对冻品走私呈现团伙化、组织化的特点,以及走私过程涵盖走私入境、装货、运输、存储、销售等环节,涉及不同关区,呈现跨地域化特点,加强关区合作、互通信息、适时展开跨关区缉私行动,注重深挖扩线和打击幕后团伙
(六)组织开展专项整治行动年我国对原产美国的白羽肉鸡实施反倾销反补贴措施以来,伪造产地证、伪报原产地,逃避双反特别关税的走私违法活动猛2010增,广州关区口岸白羽鸡肉进口量一度达到全国的广州海关紧紧抓住这一“”突出问题,全面展开冻鸡走私的专项治理成立专案组,实施关警联合办案,加70%强产地证核查和现场查验,协调口岸其他部门,严厉打击违法走私经过专项整“”治,查办了一批走私案件,摧毁了几个长期盘亘于番禺大罗塘及江苏的走私犯罪团伙,关区冻鸡进口由年月份的万吨下降到月份的多吨,走私蔓延的势头得到有效遏止,既落实国家外贸政策,维护了国家利益,又防控了执法
201112.477100腐败的风险开创了双反成功案例,引发了总署在全国开展海风行动和原产地证书核查,并间接推动了与相关国家海关的原产地合作年,全关立案查办“”“”冻品案件宗,总案值亿元,涉及冻品万吨,其中刑事案件宗,案2011值亿元;年月全关查获冻品案件宗,涉及冻品吨
391.
821.113
四、执法办案中遇到的问题和困难海关查办冻品案件的实践中,遇到一些问题和困
1.5920121-7379464难,制约了打击和治理的效果主要体现在
(一)海岸线漫长,装备陈旧,海上查缉力度不足目前,广州海关辖区基本囊括了整个珠江口水域,面临的海上监管压力较大,但与之相配套的海上查缉力量严重不足,特别是所配备的海上缉私装备数量少且面临报废,无法保证小时不间断、全方位的巡查工作24
(二)针对台湾籍以及其他国家和地区籍货船的查缉工作面临查证难的困境据调查,目前通过海上偷运渠道走私的冻品,基本上是粤东地区与中越边境地区,该两地区各占所涉及的作案运输船只主要是台湾籍以及其他国家籍货船,在查缉过程中要做到人赃并获,即要通过抓现行方可立案处理,因此查缉工作存在较50%大的困难“”
(三)两北地区走私活动屡打不止海关总署近年来不断加大在中越北仑河及北部湾地区的专项整治力度,取得明显效果但只要稍有松懈,就出现死灰复燃的迹象冻品仍是两北地区最主要的走私商品
(四)打击幕后团伙存在较大难度由于组织冻品走私活动的进口经销商并不直接参与进口环节相关业务,同时非设关地偷运活动涉及环节众多且相互间割裂,很难还原整个走私链条,难以立案查处
(五)无合法来源货物的处理面临执法风险目前,广州海关查获的冻品案件中,有相当一部分是从中越边境走私入境,再通过陆路运输从广西东兴到达肇庆及其他珠三角地区,查缉后因无法确认进口环节,结果只能移交当地打私部门处理而该类冻品多数为中性包装,没有可识别原产国的标识,无法查证是否属于走私进口,按规定应全部予以销毁,或者根据货主提供的国内合法的采购及检疫单证而作处理由此,容易带来方面的问题第一,销毁处理的费用偏高,地方部分工商部门或打私办不愿意接收此类案件第二,存在随意认可货主提供单证的廉政风3险,甚至在个别地区还存在不加销毁而直接拍卖列入地方财政的现象第三,该类货物通常是由海关缉私部门开具暂扣单据,由地方打私部门后续处理如货主对处理结果不服而提出诉讼,海关将成为被告而面临执法风险
(六)个别地方政府对待打击冻品走私工作不够积极据了解,作为集散物流中心的冷冻食品产业,能给当地创造数以万计的就业机会,还带动了物流市场、饮食娱乐、金融服务、物业出租、房地产等许多相关行业的发展,无论是经济效益,还是社会效益,对当地来说都是举足轻重的正因为存在这些地方利益因素,导致个别地方相关执法部门对冻品进口及储存销售行业实施保护主义,消极对待冻品打私工作
(七)原产地证明真伪核查难度大目前,我国与外国政府间只有在签署执行双边产品互惠协议时,才会指定特殊部门作为指定的原产地证书颁发机构,但冻品并不属于此类商品因此,除了部分较正规的欧美国家外,很多国家的政府并无设立专门的原产地证明机构如巴西、阿根廷等国家,有资格发放原产地证明的机构既有农业部门,也有行业协会、肉联厂、甚至兽医诊所在去年开展的打击冻品走私海风行动中,广州海关曾将涉嫌伪造的原产地证明提交拱北原产地办公室核查,终因涉及双反税的非优惠原产地证明核查渠道尚未有效建立,因此无法核实有关“”原产地证明的真假,给打击货运渠道伪报原产地工作带来困难“”
(八)非优惠原产地证明的法律地位有待明确当事人申报时提交的原产地证明如最终确认系伪造,涉案货物若无法证明其原产国别,则无法进一步确认其是否产自实施双反税的国家或地区根据现有规定,原产地证明既不属于海关单证,也不属于许可证件,并无可以适用的法律条文来进行处罚“”
五、加强对冻品问题综合治理的对策和建议
(一)加强源头监测和情报工作要在充分掌握冻品的国际贸易数据基础上,定时与我报关数据进行对比,及时发现贸易差额及冻品在境外的囤积情况积极创造条件开展情报经营,及时摸查出涉案团伙及其基本情况,争取达到打团伙、摧网络,规范一行、震慑一片的目的
(二)加强对冷冻肉产品的正面监管和专项打击一方面加强原产地证明真伪的核查工作,另一方面防范通过伪报品名、税号、伪报价格,逃避进口环节综合税费的风险适时开展专项行动,严厉打击海上偷运等逃避海关监管的恶性走私行为
(三)加强社会综合治理在各级打私办的领导下,加强其他执法部门的联系配合,适时组织开展专项行动,切断走私货物在国内市场的物流链及销售链,同时加强对冻品市场和集散地的检查、监管,加强对冷库、禽畜冻品批发市场检查、监管,建档立制,完善台帐,规范市场经营加强海关与检验检疫等口岸执法部门的联系配合,互通信息,形成口岸监控合力
(四)完善有关法律法规和加强国际执法协作切实解决非优惠原产地证明的法律地位问题密切与有关国家管理机构的联系,畅顺优惠原产地证明的核查渠道。