成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考

成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考落实科学发展观的生动实践成都统筹城乡综合配套改革试验的调研与思考推动发展——走城乡一体、协调发展的新型城镇化道路——统筹城乡发展，破解三农问题，要靠城市带动我国总体已进入以城带乡、以工促农的阶段但目前不少城市发展水平还不高，“”大力推动城镇化进程仍是首要之务且长期以来，由于主客观原因，城镇化推进中“”存在两类突出问题一是城乡脱节、忽视农村的片面城镇化；二是遍地开花、资源浪费和生态环境破坏的无序城镇化因此，如何克服传统城镇化的弊端，带领农村一起走出一条发展新路子，就成为现阶段各地发展中面临的突出难题为此，成都自年起，深入总结、认真借鉴，探索走出了一条以科学规划为引领，以三个集中、三次产业互动为核心，城乡一体、协调发展的新型城镇化路径2003“走好这条路，三个集中、三次产业互动是关键”“”一是推动工业向集中发展区集中按照产业集群发展的规律，成都统筹城乡产业布“”“”局，将全市个开发区整合为个工业集中发展区，在此基础上，进一步建立个市级战略功能区和一批区（市）县产业功能区，在优化空间发展格局、促进11621资源节约集约利用的同时，为城市的追赶跨越和县域经济快速发展提供了有力支13撑，形成了对城镇发展和农村富余人口转移强大的辐射带动能力二是引导农民向城镇和农村新型社区集中成都顺应城镇化梯度推进的趋势，一面努力推动中心城区和县城加快发展，一面大力实施重点镇优先发展战略，选择了一批有条件的区域中心镇，通过政策倾斜和多方支持，促使其迅速转变为现代小城市，产业水平持续提升，人口吸纳能力显著增强；同时，适应农民改善居住和生活条件的迫切要求，加快农村新型社区建设，完善基础设施和公共服务配套年多来，上百万农民有序进入城镇、农村新型社区和7

二、三产业，实现了生产生活方式的根本转变，同时也为土地规模经营创造了条件三是推进土地向适度规模经营集中通过在依法自愿有偿前提下流转土地承包经营权，全市的耕地已实现规模化经营，带动的农户实现农业产业化，形成了优质粮油等十大特色农业，现代农业呈现快速发展的良好局面1/367%成都的三个集中不是简单的物理形态上的集中，它抓住了三次产业互动发展的内在规律，实现了新型工业化、新型城镇化、农业现代化联动推进就我国人多地“”少、生态脆弱的国情而言，这也是一种必然的选择以三个集中为基本原则和根本方法，成都对城乡发展建设进行了科学规划首先是改变规划不下乡的传统，在全国率先将规划延伸至乡、村一级，变单纯的“”城市规划为城乡规划，结束了农村发展建设的无序状态“”在此基础上，以全域成都理念为指导，在平方公里市域范围内，统筹规划中心城区、中小城市、城镇和农村新型社区合理分布的城镇体系，同步推进城市“”12400和农村的现代化，并逐步建立完善了覆盖城乡、多规协调，编制、审批、监督三分离的新型规划管理体制“年，成都在灾后重建中形成了充分体现发展性、多样性、相融性、共享性原”则的社会主义新农村规划建设技术导则，并以之为依据，建成了余个宜居宜2008业、特色鲜明的农村新型社区年，又创造性地建立乡村规划师制度，面向1300全球招募专业规划师驻镇入村，为新农村规划建设提供了急需的人才保障2010年底，成都确立了城市发展的远景规划，放眼未来年，努力建设体现自然之美、城乡一体、社会公正核心理念的世界现代田园城市，引领全域成都加快200930“实现城乡繁荣、产业发达、居民幸福、社会和谐、环境优美的美好蓝图”有了科学规划，还要有科学的推进机制成都在严格保护耕地的基础上，以市场化的思路，积极建立以合理分配土地增值收益为重点的城乡资源要素管理分配机制，统筹解决好了耕地保护的动力、城市发展的空间和农村发展的资金三大难题“”“”“”成都地处都江堰自流灌溉核心区，多万亩耕地是统筹城乡发展的重要基础为保护好耕地资源和粮食生产能力，成都坚持严格的规划和土地用途管制，并在全国600率先建立耕地保护基金，以市县两级的土地增值收益为主要来源，每年筹资亿元，按每亩元的标准为承担耕地保护责任的农民购买社保提供补贴，惠28及全市多万农户这一举措完善了耕地发展权的补偿机制，使农民保护耕地300—400的内在动力被激发出来，不但有利于提高耕地保护利用水平，也促进了社会公平170同时，成都运用城乡建设用地增减挂钩政策，在城乡资源之间搭建市场化的互惠共享机制，合理分配土地增值收益，有效调动市场和农民的积极性，共同推进农村土地整理和综合整治，实现了城乡发展的双赢新津县普兴镇袁山社区，过去是闭塞落后的市级贫困村年起，依托土地整理，引导农民按规划集中建房居“”住，实现了户户青瓦房，家家大宅院；水电气光纤，直通到家里；村里利用节约2006的集体建设用地与企业合作建设獭兔养殖基地，集体经济也得到了发展壮大“”年，袁山农民人均纯收入元，比年增加两倍多，村集体经济收入万元，一举摘掉了贫困村帽子邛崃市羊安镇，以工业集中区建设为带动，在200970802005全镇范围内实施土地整理，新建了羊安新城和个农村新型社区，万多农民自愿22集中居住，土地流转后实现规模经营，催生出农户以土地承包经营权入股、集体以62整理后的新增耕地入股成立公司发展现代农业的新模式，农户也实现了多元化增收目前，成都正在全市范围内统筹推进农村土地综合整治，计划用年左右的时间彻底改变农村地区的面貌，并新增万亩耕地630借助这一整套理念和措施，成都从规划、建设和管理上确保了农村、农业、农民有机融入城镇化的进程实践表明，经过年探索走出的这一新型城镇化道路，不但促进了城乡同发展共繁荣，也有利于资源节约和环境友好，从而较好地避免了传7统城镇化的弊端，使成都初步展现出现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态在对成都的探索实践进行联合研究后，著名经济学家厉以宁和诺贝尔经济学奖获得者蒙代尔给出了这样的评价成都已经成为新型城镇化道路的重要引领城市“消除障碍”建立促进城乡基本公共服务均等化的体制机制——城乡基本公共服务供给的不平等，长久以来既严重制约了农村的经济社会发展，也使长期在城市工作和生活的农民工难以真正融入城市，成为了影响社会公正与和谐稳定的突出问题成都从民生需要最为迫切的教育、医疗、就业和社会保障等领域入手，推动了一系列体制机制变革由于自然条件和历史传统，成都地区农民居住相对分散，基础设施和公共服务下乡成本高昂，资金利用效率低下为解决这一难题，全市通过合理规划，实施乡“镇区划调整，撤并了的乡镇、的行政村，引导农民相对集中居住，在此”基础上推动交通、供水供电供气、信息网络等基础设施城乡联网，配套实施了30%47%所农村中小学、个乡镇卫生院、个村卫生站的标准化建设，基本实现了410城乡教育、卫生服务一体化2232396与此同时，着眼于从根本上打破行政管理体制上的城乡界限，成都探索实施了城乡贯通的大部制改革，对规划、农业、交通、财政、教育、卫生、社保、民政等多个部门实施撤并和职能调整，推动政府管理和服务向农村覆盖和延伸比“”如，市房管局在职能调整后变更为市城乡房产管理局，既负责城市房产管理，也负30责农房管理，实现了城乡房屋同证同权统一管理为加强资金保障，成都逐年加大财政对三农的投入，并在市域内实施财政转移支付，解决了远郊欠发达市县在强化公共服务和社会管理上存在的困难，让公共财政“”的阳光普及到了广袤的乡村到年，财政投入三农已达亿元，农民人均分享的财政支出较年增加倍年，尽管特大地震和国际2009“”

192.3金融危机的影响还在持续，经济和财政面临较大困难，市委、市政府仍研究决定在2002262009“5·12”全市范围内实施村级公共服务和社会管理改革，由市县两级财政每年安排亿元，为全市每一村（涉农社区）每年安排不少于万元的专项资金，由村（涉农

7.12社区）居民自主安排用于本村（涉农社区）的公共服务和社会管理支出这项改革20在全国第一次对村级公共事务进行了详细分类，第一次将农村公共服务和社会管理支出纳入了公共财政预算，在促进城乡基本公共服务均等化上迈出了重要的一步建立城乡一体的社会保障体系，是公共服务体制改革最为艰难的环节年多来，成都全力攻坚，逐步深入，最终在这一领域取得了突破在年以来全市农村72003逐步普及新型农村合作医疗和农民养老保险的基础上，年，成都颁布实施《城乡居民基本医疗保险暂行办法》，实现全市城乡居民基本医疗保险政策统2008

一、待遇一致；年，颁布实施《成都市城乡居民养老保险试行办法》，建立城乡一体的居民养老保险制度，实现了城乡社会保障制度全面并轨同时，成都将2010农村劳动者按常住地纳入城乡一体的就业服务体系，并建立起覆盖城乡困难群体的就业援助体系，实现了城乡劳动力市场的统一至此，成都在全国率先建立起了城乡一体的基本公共服务制度从成都的实践来看，消除横亘在城乡之间基本公共服务均等化的体制机制障碍，既是立足当前、惠及广大农民的民生工程，也是着眼长远、推动城乡经济社会发展融合的重要基础性工作尽管由于经济社会发展水平的差异，我国大部分地区实现城乡基本公共服务均等化有一个历史过程，但只要从现在做起，上下齐心、共同努力，就能不断见到成效还权赋能深入推进农村产权制度改革——市场体制的二元分割，是城乡二元体制中最为坚固的一道壁垒在大量农村富余人口必须向城镇和二三产业转移的新形势下，由于财产权利的不清晰不完整，农民尽管拥有土地、房屋等大量资产，却难以转化为发展的资本，常常处于用不好也放不下的尴尬境地不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力，就形成不了城乡一体化发展的新格局这是成都上下一致的共识要从根本上解决好三“农问题，必须让农民享有与城市居民同等的发展权利和发展机会”“在深入调研和充分论证的基础上，年月，成都出台《关于加强耕地保护进”一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，正式启动了农村产权制20081度改革改革以建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度为目标，核心是实现还权赋能权是农民完整的财产权利，能则是农民作为“”市场经济主体把握自身发展和命运的能力“”“”“”都江堰市柳街镇鹤鸣村作为全市农村产权制度改革首个试点村，率先开始为农村土地、房屋确权颁证这项工作事关每家每户的切身利益，直接触及农村土地上长久以来因缺乏合理产权安排而积累的各类矛盾能不能顺利推进最初的疑虑很快被打消鹤鸣村的村民在党支部引导下组成了村民议事会，自主协调解决了确权过程中的各种矛盾而面对确权需要统计的大量数据（多个类别，户均余项）和复杂的实地勘测工作，干部和村民们一起想出了一个简便易行的办法将每户土90200地按照四至挨次排列绘制在一起，入户调查时带着图现场测量核准，就在图上直接标明土地面积、类型、权属等基本情况，出现矛盾，则由议事会协调解决，达成一致后，再由农户签名捺指印确认，从而形成了一张一目了然又清晰准确的鱼鳞图（见图）用这个办法，不但工作量大幅减少，绝大多数长年积累在土地上的“矛盾也都得到了妥善解决”村民议事和鱼鳞图这两项创造，生动地反映出农民对于落实自身财产权利的热切期盼，也彰显了他们的智慧和能力只要农民有积极性，不管看起来多么复杂的问“”题，都能由他们自主解决好村民议事机制很快在全市得到推广，成为成都农村新型基层治理机制建设的有机组成部分；鱼鳞图经过完善和提升，也成为成都农村产权制度改革中普遍应用的技术手段，并为实现城乡群众财产状况的信息化管理奠“”定了重要基础两年多来，成都坚持在农村产权制度改革中确实权、颁铁证，严格要求确权以实测面积为基础，切实做到实测与台账、权证、耕地保护合同记载及耕保基金发放“”“”面积五个一致，系统厘清土地、房屋财产关系经过大量艰苦细致的工作，目前，全市个村，个组集体经济组织、万户农户、万宗农民承“”包地、宅基地、房屋等农村产权的确权、登记、颁证工作已基本完成这也意味着266135857212485成都历史上第一次全面、真实地摸清了农村的家底长期研究三农问题的社会学家陆学艺称赞成都做了一件了不起的事情“”“”确权颁证过程中，新的探索也在萌动以双流县兴隆镇瓦窑村为代表的一批村组，“”在村民充分自主协商的基础上，率先进行了土地承包经营权和宅基地使用权长久不变的探索，为进一步稳定农村经济社会关系、深化农村改革发展积累了经验“与开展确权颁证同步，成都建立了市县乡三级农村产权交易平台，制定完善了相应”的交易规则和办法，为推动农村产权规范有序流转创造了必要条件年，特大地震突如其来，灾后亟待重建家园，农村产权制度改革的成果在此时发挥出重要的作用依据国家灾后重建政策，都江堰等地的受灾农户拿出2008“5·12”建房节约的部分宅基地的使用权引入社会资金实施联建，不但为自家住房重建筹集了资金，也为长远发展和持续增收奠定了基础灾区不具备联建条件的很多地方，在确权颁证基础上，利用土地综合整治政策，引导农户按规划集中建房居住，通过将节余的集体建设用地挂钩使用筹集了大量急需资金，大大加快了重建步伐改革还推动了农村金融的创新，万多户受灾农民通过农村产权抵押担保的探索实践获得银行贷款，弥补了资金缺口，很快重建了家园此外，市域内不同类型的地区相2继开展了农村集体建设用地由农民集体按规划自主开发的试验，取得了产业快速发展、群众大幅增收、生活条件显著改善等多重明显成效农村产权制度改革的深入推进，唤醒了大量沉睡的农村资产，广大农村焕发出蓬勃生机从成都的实践中不难看出，按照十七届三中全会《决定》精神，落实好农“”民的财产权利，不但为实现生产要素在城乡之间自由流动奠定了基础，有利于将扩大内需、转变发展方式落到实处，更重要的是，农民从此能够充分借助自身的力量实现生产生活方式的根本转变一系列探索实践取得的成效，为进一步深化改革铺平了道路年底，成都出台户籍改革意见全域成都统一户籍，到年底，城乡居民将全面实现自由迁2010徙，并享有平等的基本公共服务和社会福利农民进城不以放弃农村宅基地使用2012权、土地（林地）承包经营权等原有利益为代价，农民的各项权益不因居住地、职业的改变而受到侵害这项被舆论称为最彻底的户籍制度改革，所以彻底，是“”“”因为它顺应时代和改革发展的需要，剥离了附着在户籍之上城乡公共服务和福利的差别，使农民还原为一种职业而不再是一种身份，为保护和发展好农民的合法权益奠定了基础，加速了社会公平化的进程能够彻底，则是因为成都在改革发展中着眼于体制机制的建立，初步实现了公共资源在城乡之间均衡配置，同步完善了农“”民的财产权利，为城乡居民自由迁徙、城乡生产要素自由流动创造了必要条件，才使得户籍制度改革最终水到渠成坚持原则，用好干部，保证改革持续健康推进改革意味着突破不少人曾经担心成都的这场改革会不会偏离正确的方向，会不会因为执行中的走样而导致侵犯群众的合法权益，或是成为一阵风、运动式的政绩工程“然而，这场历时年多、涉及上千万城乡群众切身利益的改革，尽管面临很多矛”……盾和问题，却一直扎实平稳地向前推进，不但没有引发大的社会不稳，反而受到了7广大干部群众的普遍认同和拥护所以如此，重要的原因还在于成都市委、市政府始终坚持引导和教育干部按照正确的原则推进改革第一，坚持因地制宜、循序渐进成都坚持按照中心城区、近郊市县、远郊市县不同圈层因地制宜推进改革，不搞一刀切，鼓励各地按照总体部署结合自身实际创造性开展工作同时，以清晰的逻辑思路推动改革实践逐步深入首先是完善规“”“”划，按三个集中、三次产业互动推动新型工业化、新型城镇化、农业现代化联动发展，也为后续改革创造条件；接着是努力构建城乡基本公共服务均等化的体制“”“”机制，同步完善以群众自主、自治为核心的基层民主制度；然后才是触动农村产权制度改革这一根本，并在实现城乡福利均衡和产权明晰的基础上，稳步推进户籍制度改革而开展农村产权制度改革，也必须先做好确权颁证的基础性工作，构建起规范的交易体系和工作制度，才能推动产权有序流转这一系列因地制宜、循序渐进、系统实施的过程，保证了改革的积极稳妥此外，在各项重大改革部署出台之初，成都坚持先试点再推广，并对各级干部特别是基层干部开展有针对性的培训，引导干部按照正确的观念和方法系统推进改革，同时组织基层干部和群众到试点地区实地考察，汲取经验，从而较好地避免了改革在执行过程中走样的问题第二，坚持稳定和完善农村基本经营制度成都在农村产权制度改革中对集体所有权也据实确权颁证，清晰界定所有权和使用权的关系，明确权利义务同时，积极探索农户土地承包经营权长久不变的有效方式，鼓励农民以产权为纽带发展新型集体经济从而实现了在坚持农村集体所有制不变的前提下，既巩固和完善了农村基本经营制度，也使农民经营主体地位更加明确，推动了农民土地权利从身份权向财产权的转变，为实现生产要素在城乡之间自由流动创造了条件第三，坚持规划和土地用途管制成都在实践探索中总结形成了一套推动城乡一体化发展的规划理念、措施和体制机制，使看图说话、依据规划推动发展在全市各级干部中蔚然成风规划的全域覆盖为土地用途管制提供了科学依据，建立耕地保“”护基金等创新举措，又进一步深化和完善了土地用途管制，确保了耕地规模不减少、用途不改变、质量有改善同时，对于各类违反规划和土地用途管制的行为，成都坚持严肃查处、严厉打击，不断加大规划监督、执法力度，树立了市域范围内干部群众自觉按规划办事的良好风气第四，坚持充分发挥群众主体作用成都在实践中坚持加强基层民主制度建设，建立完善农村新型基层治理机制，既为群众充分发挥主体作用提供了制度保证，也成为改革始终平稳顺利推进最根本的原因在城乡发展建设中，漠视群众利益和对群众能力的过分担心是常见的两种倾向成都注意将让群众自主、自治贯穿统筹城乡改革发展的全过程，始终坚持充分尊重群众意愿、深入做好群众工作、维护群众合法权益，在全市农村（涉农社区）构建了党组织领导、议事会决策、村委会执行、其它经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制借助这一平台，农村产权制度改革中的各类矛盾依靠群众的智慧一一化解；土地综合整治干不干由群众说了算，集中居住区规划建设、土地流转、收益分配，从头到尾都由群众自主；村级公共服务和社会管理改革的专项资金，怎么用由群众自主决定，用得好不好也由群众来评价通过这一场场基层民主的生动实践，群众的主动性和创造性得到了极大释放，主体作用充分发挥邛崃市油榨乡马岩村，村民们将一枚财务章割成五瓣，分别交给五位村民议事会成员保管权力意味着责任，不符合村民集体利益的支出，哪怕小到几十元钱的一个公文包执章者也不予报销，一时之间传为佳话如今，这枚意义深远的五瓣章和双流县兴隆镇瓦窑村实行土地承包经营权长久不变的农民决议等实物，已被国家博物馆收藏，成为了“”统筹城乡改革的历史见证农村产权制度改革、新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、土地综合整治，在成都并称农村工作四大基础工程这四项工程的统筹推进，共同谱写出城乡基层市场化、民主化、公平化同步推进，民主制度与民主实践同步发展的“”精彩篇章总结成都的实践，可以得出这样的结论统筹城乡改革发展是一场党领导下，顺应现代化规律完善城乡经济和社会结构的历史性变革，也是一场充分体现以人为本要求、践行科学发展观的生动实践经济上，它有利于完善社会主义市场经济体制，推动新一轮生产力解放和发展，进一步落实扩大内需方针和转变发展方式的要求；政治上，它有利于从基层基础层面实现管理民主和社会和谐，进一步巩固党的执政地位和国家的长治久安，为全面实现社会主义现代化奠定制度基础破除城乡二元体制、形成城乡经济社会发展一体化新格局是长期、艰巨的历史任务成都七年多的探索实践，克服了大量困难，推动了思想认识、利益格局、体制机制和领导方式的深刻变革，但仍有不少难题需要破解、大量艰苦的工作需要完成，随着改革进程的深入，认识和实践也将不断丰富和完善尽管如此，从中已能清晰地看到实现目标的现实可能只要坚持不懈地深化改革，依循正确的路径始终不渝地追求，就一定能够开创城乡群众共创共享改革发展成果的良好局面，科学发展、社会和谐的美好前景一定能实现。