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公路交通转型发展若干问题调研报告党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对公路交通转型发展提出了十分重要而又紧迫的时代命题公路交通往哪儿转,转什么,怎么转,是十三五时期必须直面而又难以回避的现实问题日前,局党委主要负责同志牵**头组成调研组,就此在全省公路系统进行了广泛深入的调研,现将有关情况报告如“”下
一、十二五以来公路交通发展的主要特点十二五期间,全省公路系统深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕全省两个率“”**先,服务现代综合交通运输体系建设,以路网完善、管养提升、依法治路、科技“”“创新、安全保畅、惠民服务、资金保障、人才支撑八大工程为重点任务,努力实现”又好又快发展,总体发展水平继续走在全国前列概括起来说有以下五个主要特点一是发展的内涵更加丰富自觉地把以人为本和生态文明建设写入了十二五公路交通发展总纲领公路发展的内涵从建设为主向养护管理为主转变扩充为建设“”为主向管理养护和服务为主转变,更加注重服务于广大人民群众安全便捷出行**“”“十二五期间,全省公路系统在科技创新、路网运行监测和公共服务体系建设方面”的投入不断加大,各种公路资源通过科技应用得到有效整合,收费公路清理整顿进“”一步深化,出行服务手段更加人性化和智能化,进一步提升了公路发展与人、自然、生态环境的和谐统一二是发展的目标更加清晰站在新的起点上,公路始终紧扣两个率先的发展定位,以交通运输现代化为统领,提出了一个网络,三个体系(为公众提供并维**“”护一个安全、畅通、智慧、高效、绿色的公路网络;构建一个公众满意的公路服**“”务体系,建立一个科学高效的公路管理体系,配置一个稳定充分的支撑保障体系)“”的率先现代化发展愿景在苏州、徐州率先开展公路养护管理现代化整体示范,辅之以畅安舒美示范工程和重点主题性示范工程,力争到年,公路养护管理基本实现现代化,公路基础设施供给、服务质量和管理水平达到世界中等发达国“”2020**家水平三是改革驱动对发展的影响更加凸显十二五公路交通发展的动力主要来源于改革面对行政管理体制、财税体制、行政审批制度、两个路网体系(以高速公“”**路为主的收费公路体系和以普通公路为主的非收费公路体系)、省管县等一“”系列改革,公路加强顶层设计,研究形成了职能定位报告、普通国省干线公路养“”“”“”护管理体制调研报告、公路养护现代化行动纲要等支撑成果,并在公路投融资体制**改革方面取得突破性成果,改革、发展、稳定三者之间的关系进一步理顺四是发展的因素更加开放多元社会治理结构的多元化在十二五公路发展过程中有着深刻的体现,主导公路发展的力量和因素远不仅限于上级行业部门的计划和指“”令,公路发展环境从以往的相对封闭向相对开放渐变策应全省经济社会发展的总体战略部署、县域经济的蓬勃发展和社会主义新农村建设,十二五以来,全省**“”继续保持干线公路适度建设规模,稳步推进新一轮国省道网规划落地,并及时启动了农村公路提档升级工程建设为响应广大人民群众参政议政的渴求和社会公众的出行需求,全省公路系统积极构建与公众交流的平台,不断加大政府信息公开、行政权力网上公开透明运行力度依法行政进程进一步加快,公路部门与发改、财政、国土等部门的协调沟通工作不断深化,公路交通关起门来埋头搞建设的时代已经一去不返五是发展的基础更加扎实经过几十年的磨砺,公路行业已形成了修路修心、养路养性的行业发展追求十二五以来,省、市、县三级公路机构面临着前所**“未有的压力和矛盾,筹融资手段难以持续、前期工作难度加大、安全形势日益严峻”“”以及行业自身历史遗留问题,都在制约着公路发展全省公路系统始终敢为人先、负重前行,在压力下谋发展,在危机中抓机遇,以良好的精神状态和务实的工作作风,高标准、高水平完成各项工作任务,为公路率先现代化作出贡献
二、公路转型发展体制机制面临的突出问题**十二五以来,公路坚持问题导向,围绕发展理念、体制机制和制度设计等核心**要素开展了一系列的探索和研究党的群众路线教育实践活动也查摆出了多年来行“”**业发展面临的问题本次调研既注重对长期以来存在问题的梳理和回应,更注重对党的十八大和十八届三中全会精神深刻领会,对照新的宏观形势和发展趋势,分析、挖掘公路交通转型发展深层次问题,突出表现在以下五个方面
(一)建设规模和可承受能力的关系问题到十一五末,公路交通基础设施已经率先基本实现现代化,这是推进行业转型发展的前提和基础党的十八大破除了“”**唯论英雄的政绩观,为行业转型发展提供了更加明确的政策导向但即便如此,不顾承受压力大搞建设在部分地区仍然大行其道主要表现在投资需求和建gdp设规模居高不下,特别是
十二五、十三五十年还有大量的续建和待建任务;建设计划执行不科学,多开新线、少用老线,多修一级路、少修二级路在部分地区比“”“”较突出;部分项目在无资金、无土地指标、无前期工作手续的情况下仓促上马,还要拼命压缩工期每年全省都有大量的计划外项目在推进实施,其中不少在排着队等待进入全省建设计划盘子此外,干线公路建设成本近年来节节攀升,部分地区高架快速路的造价达到了亿元公里,省补资金占到工程建设投资的平均比重**从年的降至如今的左右,地方极力争取干线公路建设计划,真正1/看中的已经不是省补资金,而是省国土厅点供的土地指标再繁琐严厉的前期工200560%30%作要求、再紧张的土地和资金供给,也没有能够有效遏制部分地方政府的建设投资“”冲动和欲望
(二)行业和地方的关系问题条块结合、以块为主的管理体制和省市联合,以市为主的建设模式,是推动公路交通近二十年快速发展的制度保障政府主“”“导办交通是交通公路事业发展的一条基本经验但也要看到,随着近年来土地”**“财政的强烈刺激和推动,在城乡交通二元管理体制格局下,各级地方政府更多的”**“精力和财政资金投向了城市建设,交通的发展无论在建设方面,还是养护管理方面”都受到了相当大的影响和冲击《省公路条例》明确规定,国省道的管理由省市**两级政府负责,具体分工由省政府确定但在实际工作中,为了加快发展,全省先后不约而同地把干线公路建设责任主体进一步下放到了县级工程建设,从规划开始很多行业的规范标准和管理要求很难落实到位,建设质量难以保障,科技创新、生态环保的发展理念难以真正落地为了争取省补资金,地方政府把许多承担城市交通、土地开发功能的公路纳入国省道建设,作为改建项目搭便车项目建成后,公路养护管理工作往行业一推了之近年来受地方保护主义影响和干扰,路政管理和超限治理等工作步履艰难在收费公路问题上,部分地方政府利用收费公路政策修路,但对征收秩序、债务化解、安全和社会风险防范等全部交由行业承担燃油税改革后,省交通厅、省财政厅的文件明确规定,市县公路部门的基本支出由地方财政予以托底保障并逐年增长,但全省几乎没有一家执行到位市区公路站去年确定的单位基本支出还是年标准的万元,但正式在编人员的财政统发工**资就达到了万元,基层吃饭成问题,不得不另谋他策干线公路地方建、省2007300里养,管养脱节的现象比较突出地方政府更注重节省工程建设造价,而缺乏全寿570命周期成本理念在工程建设方面,县长想干就没有干不成的;在养护管理方面,县长不想干还就真的干不成在这样的环境背景下,全省加强干线公路网集“”中统一管理的呼声和要求越来越强烈“”
(三)事权和财权的关系问题党的十八届三中全会要求深化财税体制改革,建立事权与财权相适应的制度这其中,事权是基础,也是我们在转型发展和转变职能的过程中,迫切需要说清楚、理透彻的事情从调研情况看,基层反映强烈的问题主要有以下两个方面一是干线公路和农村公路的事权与支出责任不匹配干线公路事权在中央和省,但建设经费投入主要来自于县农村公路的事权在县,但建设和养护的经费投入主要靠省年底农村公路建设省级贷款余额达到亿元,接近省补资金总投入的,与干线公路建设债务基本持平同时,每年还20**127要从汽车养路费的燃油税替代返还收入中安排亿元左右用于全省农村公路养50%护,挤占了干线公路发展资金地方在农村公路建设方面的缺位,直接带来了农村6公路管养和安全保障能力不足,虽然满足了通的需求,但总体服务水平不高二是对照转型发展的要求,公路养护管理经费投入严重不足总体来看,燃油税改革“”后,国务院办公厅年的号文没有得到很好的贯彻执行,公路养护管理经费支出受到了很大影响,省本级及部分地方的公路建设债务还本付息开始进入高峰201122期,压力骤增近年来,公路的里程、等级和标准都在不断提升,但养护管理经费投入的增长无法跟上地方需求例如,基层反映,目前养护基价、台班定额标准**太低,也远低于市政道路的养护基价定额标准,如徐州城市干线公路核定保洁费万元公里,而省局每年拨付干线公路养护经费为万元公里,相差近一半以上周边的上海等地也早就把公路养护基价定额的计算单位从公里改成
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17.5/7/了平方米再如,机械化清扫保洁造成了养护支出费用增加,很多城区段的公路“”养护不适合再继续套用一般路段的养护经费计量标准;高架桥养护、隧道养护、隔“”音屏的设置等问题也是近年来我省公路养护管理工作中产生的新情况,需要在相应技术标准、管理规范和经费支出方面做出相应保障和安排
(四)创新发展和治理能力现代化的关系问题党的十八大提出了治理能力现代化的全新理念,从这个角度审视行业的发展,主要存在三个方面的问题一是对行业发展的重大政策研究不够,一些制度设计发挥的实际导向与其出发点南辕北辙,国省干线管理服务类设施建设事与愿违二是对行政资源的争取和统筹协调不够,爱算小账、不算大账如年成品油税费改革前,我们超前谋划,多次汇报争取参照周边地区提高我省汽车养路费征收标准,但最终未能实现,影响到改革后实2009际所得燃油税转移支付的基数标准三是公路法制建设亟待加强尽管公路法出台**后,先后颁布实施了省公路条例、高速公路条例、农村公路管理办法等一系列地方法规规章,但基层实际执法管理工作中总是觉的公路法、公路条例靠不上、用****不了不仅公路行政执法管理缺乏更多的法律依据,建设管理体制、养护运行机制改革后带来的大量行业监管工作,以及十二五以来突出强化的公共服务、应急处置等新增职能,目前还是主要依靠行政手段和计划指令来推进落实四是公路科技“”创新能力有待进一步提升公路科技创新体系和相关政策尚不健全,公路企业的创新能力、创新精神缺乏,部分研究成果质量不高,且没有转化为实际生产力公路网管理与服务应急指挥体系建设,起了大早、赶了晚集,与北京、广东等先进发**达省份相比,有较大的提升空间,科技创新的支撑和引领作用没有得到有效发挥
(五)简政放权和加强监管的关系问题公路系统从十五开始就步入了持续的改革和简政放权阶段年的养护管理体制改革,实现了政企分开、事企分**“”离,养护生产作业职能推向市场,向市场放权但是,这么多年来,全省公路养护2002管理体制改革的进展极为不平衡,已经改制的地区,在市场主体的培育、市场规则的制定等方面,距离真正的市场化运作有很大差距尤其是市场化改革后投入到养护上的资金未能得到切实应用,国家以税收的形式、企业以利润的形式分别拿走了部分养护资金;改革后日常养护的监督管理变得很难,遇有突发事件,企业老板利字当头,先谈钱再谈事坚持市场化的改革方向,与强化公路的公益产品属性、与公路部门承担的安全监管和应急处置职能,相互之间的关系从理论上到实践“”中都要进一步探索和研究当前简政放权的力度进一步加大,交通运输部已经明确,养护市场化的改革还要深入推进,我省的省管县改革、行政审批制度改革也已经初见成效,既要放权给市场,也要放权给基层但是公路部门只放不收、重审批、轻监管的状况仍然存在,职能转变不够到位部分地方县级公路管理机构下放之后,市、县两级公路管理机构又面临着管理脱节的新问题
三、上述问题的原因分析上述问题的产生,从客观上讲,是公路交通发展的阶段性特征所决定的在全国率先面临公路养护管理现代化问题,在综合交通运输体系五种运输方式中,公路****交通率先面临转型发展的压力从主观方面查找问题产生的原因,主要表现在以下几个方面、宏观政策的研究和把握还不到位党的十八大、十八届三中全会精神,以及习近平总书记关于进一步深化改革一系列重要讲话,是中国特色社会主义理论的最新1理论成果,是指引社会主义现代化建设的总纲领但从我们调研的情况看,全省公路系统对此学习研究不够深入透彻一些领导干部对于十八大之后经济社会发展、改革开放发生的深刻而显著的变化缺乏清醒的认识和正确的预判,特别是对于三中全会召开之后,行政管理体制改革、财税体制改革、行政审批制度改革等一系列重大改革对行业产生的重大影响变化,缺乏应对思维,对行业发展中存在问题的认识,还是停留在过去、正确的政绩观还没有牢固确立地方政府唯论,以增长取代发展,片面追求发展的速度,忽视、甚至牺牲发展的质量,对发展中存在的问题采取回避态度2gdp地方利益有绑架行业发展的现象公路部门自身也有重建轻管传统思维定势,一个突出表现就是,这么多年来,我们提请地方政府、交通主管部门研究解决公路建设问题多,研究解决公路养护管理问题少、对待改革的态度还不正确改革从短期看是挑战、是压力,但从长期看,是机遇、是动力化挑战为机遇关键在于超前谋划、主动应对公路系统传统思维根深3蒂固,遇到改革往往强调困难和矛盾养路费改革已实施多年,但部分基层干部职工仍然有走回头路,自己收钱自己花钱没人管的念头另一方面,对于行业多年发展中积累形成的体制机制深层次矛盾和问题,不敢采取改革的态度加以认真研究“”和解决,把改革当衣服穿、当门面看,没有把改革当饭吃并使之转化为发展的营养和动力,消极搪塞,缺乏担当“”、体制和机制还不协调城乡交通二元管理格局造成地方政府重视城市(城镇)交通基础设施建设,而在承担区域交通的普通国省干线公路建设发展上普遍的缺4位尽管有法律法规的明文规定,明确了各级政府在公路交通发展上责任要求,地方政府缺乏落实的动力和决心公路管理机构原则上实行条块结合、以块为主的模式,然而在实际工作中,工程建设上块强条弱,养护管理上条不强块更弱,“”束缚了全省干线公路网整体效益的发挥“”“”、公路的本质属性研究还不透彻对公路本质属性研究不透,使我们的实际工作走了不少弯路对全省干线路网的功能定位缺乏科学界定,对于哪些是局部受益、5哪些是全局受益的路网结构缺乏系统研究某段收费经营权转让时卖了万,十年后政府回购却花了亿多,这期间经营管理单位光明正大地拥有收费s3386000权与此同时,经营单位追本逐利,对养护职责严重缺位,投入养护经费能少则2“”少,路面破损极其严重,造成不良社会影响,教训也极其深刻
四、公路交通转型发展的意见和建议前不久,国务院马凯副总理专题就公路养护管理体制改革问题开展工作调研,对下**一步全国公路交通事业的发展提出了明确要求,即全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会、四中全会精神,按照转变交通运输发展方式、加快构建综合交通运输体系的要求,坚持公路建设、管理、养护、服务、安全五位并举,坚持以问题为导向,全面深化公路体制改革,创新运行机制,强化科技支撑,完善法规政策,以实现公路科学发展、安全发展、可持续发展,为经济社会发展和人民群众安全、便捷出行做出更大贡献结合基层的意见,建议在今后一段时间内的公路交通工作中,要着力解决好以下五个方面的问题、要以治理体系现代化为指导,进一步深化公路交通转型发展的顶层设计全面深化改革就是要破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端,构建系统完1备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟、更加定型以治理体系现代化为指导,深化公路交通转型发展的顶层设计,需要着重把握好以下几条基本原则一是好字优先适应经济新常态,告别粗放的高速增长阶段,进入以中高速、优结构、新动力、多挑战为特征的新阶段主要依靠科技进步和管理创“”新,提高发展的质量,增强可持续发展能力,实现更加符合公路交通发展规律的科学发展二是市场导向继续探索扩大管养分离和养护市场化改革,建立政府与市场合理分工的公路养护模式,根据不同养护工程的特点和市场化条件,选择性地采取政府购买服务的方式,既发挥养护工区及区域性应急养护保通队伍的作用,也充分发挥群众参与日常养护,从而进一步明确应急保通和日常养护、专业养护和群众养护的关系三是权责对等强化普通公路公益产品属性,并按照有利于干线公路网集中统一管理的思路,明确各级政府承担的公路交通发展职责,界定各级政府的事权以及相应的财政支出责任在市场化改革的大背景下,界定各级公路管理机构代行政府职责履行的各项行业监管和行政执法职能,实现行政资源的集中统一配置以两个集中统一实现财权和事权相匹配、机构和职责相对应四是职权法定树立法治思维,用法治理念和法治方式促进顶层设计的科学性树立决策终身“”负责的理念,促进科学决策、民主决策,依法行政公路管理机构履行职责全面纳入法治轨道,更多依靠法律手段而非行政手段,加强行业监管和公共服务深化行政审批制度改革,加强事中、事后依法监管、要以财权事权统一为原则,进一步理顺公路管理体制机制这已经成为全省公路系统的普遍共识和迫切愿望交通运输部对此也有着清醒的认识和准确的判断,2已经把公路管理体制改革作为交通运输体制机制改革的重点领域和先行示范,从中央层面开始谋划推进一方面要从自身实际出发进一步明确管理养护和服务的事权,积极争取管理养护方面的资金对于目前设定的公路管理养护资金计划和定额**标准,与实际工作的资金需求之间的差距,提前做好全面、准确的分析和测算,建议根据车流量建立燃油税转移支付增加机制在大规模建设时期,公路建设管理体制主导决定了养护管理体制但是在以管理养护和服务为主的发展新阶段,公路养护管理体制应该占据更加主导重要的地位,公路建设管理体制的调整应当遵从养护管理体制改革的思路和步调另一方面是要从有限政府的发展理念和要求出发,在遵循交通运输部关于公路事权划分的政策指导下,按照功能分类的理论,遵循“”谁受益谁负担的原则,对全省普通国省干线公路网进行重新梳理分类,其中主要承担区域、过境交通,连接县以上经济节点的国省道列为省级事权,由省级财政承“”担支出责任,由作为省级公路管理机构派驻机构的市级公路管理部门实施日常管理和养护;对列入省道公路网规划,但是主要服务于局部、地区发展和城镇化建设的公路应当列为省和县共同事权,由省市两级财政按比例分担支出,由县级公路管理部门实施日常管理和养护农村公路因为实施主体、支出责任和相应的燃油税替代转移支付均落实到了县级及以下政府,故事权应全部下放到县乡两级政府,省级主要负责政策引导、技术支持和行业监管、要坚持以人为本的核心理念,进一步推进公路养护管理现代化坚持以人为本,就是要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,关注人的价3值、权益和自由,关注人的生活质量、发展潜能和幸福指数一要把公路安全保障能力建设放在更加突出重要的位置继续发挥好国检的指挥棒作用,激励引导全社会公路系统始终保持全国领先的发展定位同时更加紧密地结合实际,按照公“”路建设、管理、养护、服务、安全五位并举的要求,进一步加大公路安全保障能**力建设方面的投入和重视,服务广大人民群众安全便捷出行二要实实在在提高公“”路公共服务能力、提升突发事件应急处置能力干线公路服务区、突发事件应急处置基地除了建设资金的投入,更要在应急和服务的运行机制上进行公路交通转型发展若干问题调研报告第页深入的思考和研究,并在加强地方政府供给方面提供政策引导三要进一步深化2普通收费公路管理改革和收费站点布局调整的方案研究,既算经济账,更算社会**账、政治账,真正落实交通运输部关于两个路网的发展思路,让发展的成果更多地普惠于民“”、要坚持以问题为导向,进一步改进管理理念和管理手段改革特别是有效的改革,往往是问题倒逼的,否则就不会有内生动力;依靠外部推力的改革,往往也都4是被动的,难以有壮士断腕的勇气深化体制机制改革、推动转型发展,在抓好顶层设计的同时,更好坚持问题导向,把解决问题作为改进管理、推进发展的首要“”举措,从内部催生改革动力一方面在指导基层工作时,切实改变过去下指标、提要求、搞检查多,政策引导、法规支持以及其他保障条件和措施少,资金杠杆、“项目杠杆、计划杠杆用的多,技术支持、管理服务少的做法省厅、省局制定政策、研究思路时,要进一步加强工作调研,更多地倾听基层的呼吁和想法,使行业”主管部门的话语权落地生根同时,在行业发展重大政策、举措制定出台过程中,对、、不同地区发展的差异性要予以充分考虑,统筹全省公路交通协调发展另一方面要注重挖掘全省在改革转型发展中面临的共性问题,及时下发指导性******意见,改变很多工作中摸着石头过河、八仙过海各显神通的状况如针对养护市场化改革推进难的问题,可采取鼓励大型国有企业收购兼并养护公司的做法,进一步壮大培育养护市场主体,发挥规模效应,同时鼓励加强分类专业养护、要以改革创新为动力,进一步增强提升行业自身可持续发展能力发展不是越快越好,路不是越多越好人走的太快了,要停下来等一等自己的灵魂公路5交通经过了近二十年的快速发展期,为全省经济社会发展和广大人民群众安全便捷“”**出行做出了重大贡献但行业的自身可持续发展能力没有顺势得到重视和加强,反而有弱化和困顿的趋势,体制、机构、职能、人才队伍、资金保障、基层建设等各个方面都面临着诸多问题在当前深化改革、转型发展的关键档口,一要准确把握公路的公益属性,进一步深化公路管理机构职能定位研究,强化公共服务和行政执法监管职能,帮助和指导各地公路管理机构妥善处理好事业单位分类改革二要借当前改革的契机,统一全省公路管理体制,分类推进养护运行机制市场化改革,解决目前管理体制混乱、改制历史遗留问题多的状况三要进一步加大工作力度,全面提升干部职工的素质素养要围绕打造综合管理、行政执法、专业技术三支人才队伍的总体设想,科学设置岗位职责,合理配置人才资源要进一步加强行业文“”化建设,提升行业党建水平,形成共同的行业价值认同要面向行业,提供从业人员的准入门槛,大力推进机械化养护和专业化养护水平同时,更加注重公路人的自身发展,拓展干部发展空间,帮助职工实现合理利益诉求,从而提升全系统干部职工的综合素质、精神状态以及整个公路交通行业的凝聚力、向心力和战斗力公路交通转型发展任重道远我们深知,世界上没有比人高的山,没有比脚长的路,只要我们坚定信心、开拓创新,合力同行、务实奋进,就一定能开创公路交“通更加辉煌的明天”。