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第一章导论公共事业管理的若干基本问题
一、概念和术语公共性所谓公共或公共性，一般来说指的是在一定的社会或地区内，一种共同性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性公共问题所谓公共问题，通常是指具有广泛性、复合性和不可分性等特征的社会问题是关系到一个社会或一个地区绝大多数社会成员的切身利益和生活质量的问题，是属于公共领域的共同性的问题公共需要:公共需要是相区别于个人需要好群体需要的社会整体需要，是以社会共同体的利益为基本表现形式的普遍需要，本质上是全体社会成员共同生存发展所需要的条件和利益公共事务所谓社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务，具体言之，在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展，也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务公共事业所谓公共事业，是随着我国社会主义市场经济体制的建立和事业单位管理体制改革而正在形成发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的活动公共产品公共产品也称为公共商品、公共物品或公共品，它是人类文明发展的产物通俗地说，所谓公共产品，是指那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，是与私人产品相对应，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务准公共产品准公共产品理论总体上属于公共产品理论范畴，而所谓准公共产品，指具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品公益性公共产品指全国居民都受益的公共事务，如国防、外交、全国性立法、国家行政事务管理等互益性公共产品后者指一定地区或社区居民受益的公共事务，如地方性行政管理、执法、道路、环卫、治安等事业事业是我国特有的与全体人民整体利益有关的、以满足公众关于科、教、文、卫、体等特定公共需要为基本活动内容的社会活动，在本质上属于社会公共事务的范畴，涉及的主要是通常所说的非政治、非经济（非市场）的公共事务，即狭义的社会公共事务，从处理公共事务，解决公共问题以满足公共需要的角度看，事业所涉及的是特定的社会公共服务事业单位一般认为它不具有行政职能，也不以营利为目的，而是为了满足社会的公共需要，保证和改善社会公众的基本生活，在国家的领导下，主要利用国家财政拨款，从事教育、科技、文化、卫生、体育等活动的实体性社会组织，一个特定的公共服务机构就事此外，《纲要》对职业教育、特殊教育、继续教育、教育信息化等方面也做出了明确规定，要大力发展特殊教育，坚持按需施教，让残障和超常学生在理解、关爱中发展
3.管理制度和公共政策方面还存在着的一些问题，是未来十年上海教育改革的重要内容改革开放以来上海教育有了长足的进步，但是距经济社会全面发展以及实现国家战略目标的要求仍有一定的差距，突出表现在管理制度与公共政策方面存在着一些问题，如教育资源配置不均衡、进城务工人员子女教育等，《纲要》也充分认识到了教育发展中存在的问题并做出了明确的规定《纲要》针对教育资源配置不均衡问题，指出要增强市级教育经费统筹能力，增量经费中主要向经济困难、人口导入的远郊区县、薄弱学校和困难群体倾斜《纲要》在全面把握2020年前国家战略目标对上海要求以及上海经济社会发展前景等外部环境的基础上，充分考虑了外部环境对教育发展的综合要求，并针对上海教育发展中存在的问题，从总体战略、重点任务、体制改革、重大项目、领导和保障、实施与评估六大部分对2010—2020年的上海教育发展做出了全面涵盖、重点突出、目标明确、措施得当的发展规划，这对有效促进上海经济社会全面发展、促进公平正义与构建社会主义和谐社会将发挥重要作用资料来源上海教育新闻网2010年3月31日http://www.shedunews.com/web/TDisp_10339_
2.htmI思考问题:1案例中哪些外部环境影响了上海市教育2外部环境如何影响上海市教育目标的选择3如何改进和完善管理制度和公共政策第三章公共事业管理的模式与体制
一、概念与术语模式所谓模式，就是构成一个事物的因素及其各因素之间的关系，以及在这一关系下各因素的活动方式，它是既有的，能对现实做出规定并产生影响公共事业管理模式就是在公共事业产品的生产和供给过程中，承担主体构成及其相互关系的组合方式公共事业管理保护模式又称公共事业管理的保守模式，是古典自由主义经济时期出现的公共事业管理模式这一模式的基本特点是政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有限的，有限的公共事业产品基本上由社会自行提供，市场也不介入这一领域公共事业管理干预模式又称官僚模式、科层模式，是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式或方式在这种模式下，市场对公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的，社会的力量的参与是极为有限的公共事业管理市场模式是一种在政府的主导下，多元主体参与公共事业产品生产和提供的模式这一模式的基本特点是政府、市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供政府与市场和社会分权，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场和社会对公共事业产品的生产和提供的参与是直接而非间接的政府能力所谓政府能力，如果从社会产品的角度看，就是政府生产和提供公共产品的能力政府能力是涉及政府的各方面因素有机构成的结果，也是各因素相互作用的最终体现公共产品提供方式即公共产品的交换和消费，是公共产品通过交换进入社会消费的过程公共提供所谓公共提供，是指公共产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的公共消费的需要私人提供（市场提供）指主要由市场提供生产公共产品单位的经费在一般情况下，提供者将通过收费来收回成本，并有一定的利润在这一情况下，公共产品的提供单位自负盈亏，实行企业化经营混合提供是指政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品公共事业管理市场化使私人和企业进入公共产品领域，并形成了非营利组织生存和发展的必要空间，如通过制定相应的公共事业产品的政策并形成必须的政府管制，对能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域，交给社会资本经营公共事业管理多元化政府以外的组织如非营利组织乃至企业等，广泛地以不同的方式参与到公共事业产品的生产和提供过程中，最终使得公共事业管理从政府独家垄断的干预模式，转变成了包括政府在内多种类型的社会组织合作的市场模式，形成了社会广泛参与，共同生产和提供公共事业产品的格局公共事业管理法制化；就是通过建立健全法律法规体系，对公共事业实施管理这一法制化既体现在大量的公共事业活动的立法上，也体现在对活动于公共事业领域内各主体地位、权限、管理内容和活动程序的具体规定上公共事业管理规范化就是指公共事业管理部门在法律的基础上，通过研究制订一系列关于公共事业管理的规章、制度，以确保管理的科学性、合法性、公正性和可行性的活动宏观公共事业管理主要是指涉及全社会的公共事业发展，即关系到全社会公众基本生活质量和公共利益的公共事业产品的供给，管理效果具有宏观性的公共事业管理微观公共事业管理主要是指涉及公共事业领域内各类具体的公共事业产品的生产与提供，以及对这些具体的公共事业产品质量和提供这些公共事业产品的组织的直接的监督管理公共事业管理体制就是公共事业管理的体系与运行机制的总和
二、复习思考题
1、试述公共事业管理模式演变发展的基本趋势参考答案历史发展显示，从近代到当代，从古典自由市场经济到现代市场经济，对包括公共事业管理在内的整个公共事务管理，经历了保护模式到干预模式再到市场模式的历史演变西方国家对公共事务尤其是对狭义的社会公共事务管理的变化，比较典型地反映了这一历史过程公共事业管理的保护模式又称公共事业管理的保守模式，是古典自由主义经济时期出现的公共事业管理模式这--模式的基本特点是政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有限的，有限的公共事业产品基本上由社会自行提供，市场也不介入这一领域公共事业管理的干预模式又称官僚模式、科层模式，是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式或方式在这种模式下，市场对公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的，社会的力量的参与是极为有限的在世界范围内，这一模式形成于20世纪30年代以后，在60年代前后达到高峰，至80年代后开始成为改革的对象，逐步被新的管理模式取代公共事业管理的市场模式是一种在政府的主导下，多元主体参与公共事业产品生产和提供的模式这一模式的基本特点是政府、市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供，政府与市场和社会分权，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场和社会对公共事业产品的生产和提供的参与是直接而非间接的这一模式形成于20世纪80年代以后，是对公共事业管理干预模式改革的产物
2、公共事业管理模式发展演变的决定因素是什么参考答案公共事业管理模式是一定的社会、经济和政治等综合因素作用下的产物，并随着社会经济的变化而演变发展，而从公共事业管理模式演变和发展的进程看，社会经济发展对公共事业管理模式的决定，主要是通过以下因素及其相互作用而达成的
（1）公共需求
（2）主体意识，
（3）政府能力，
（4）社会发育程度
3、私人参与公共产品生产和提供的必要性和可能性是什么参考答案私人参与包括公共事业产品在内的整个公共产品生产和提供的必要，是因为在当代，政府全面干预和垄断这一领域已不可能政府全面垄断公共产品领域的不可能，在其现实性上是20世纪70年代以来世界范围内普遍存在的“政府失败”，即西方市场经济国家相继出现了以低经济增长、通货膨胀、财政赤字和高失业率为特征的“滞胀”现象，而在公共产品领域，则表现为虽然政府机构日益庞大，财政支出日益增加，但由于生产方式单
一、生产与供给缺乏竞争，使得资源配置和生产低效率，公共产品生产数量不足，品种和质量难以满足公众日益增长的需求同时，相伴随的是政府的贪污腐败盛行这样，政府不仅不能有效地解决公共事务，满足不断增长变化的公共需求，政府自身反而成为了一大社会问题这一切，昭示着以往政府全面干预，垄断公共产品生产和提供的福利国家出现了危机，相当程度上就是既有的政府垄断公共产品供给的模式已难以维系针对公共产品必须由政府直接生产和提供的重要依据的关于“免费搭车”问题，人们也提出了不同的看法他们认为，所谓公共产品中的免费搭车问题缺乏经验方面的科学根据它忽视了现实中许多影响人们表明自己对公共产品需求的重要因素因此，可以通过消费者订立契约，根据一致性同意原则来提供公共产品，解决免费搭车问题通过一系列的制度安排，公共产品消费的外部性可以得到解决，其生产的成本能够得到补偿，因而私人生产和提供是必然的
4、私人参与公共产品生产和提供的条件是什么参考答案一是纯公共产品领域私人一般不进入纯公共产品的生产和提供通常具有规模大、成本高、投资回收周期长等特点对这类产品的生产和提供，政府可以利用其规模经济和政治权威来较为经济的提供，而私人往往难以做到相对而言，准公共产品生产和提供的规模和范围较少，即通常是地方公共产品或说互益性公共产品，涉及的消费者数量有限容易使消费者根据一致性同意原则，订立契约，自主地通过市场方式来进行生产和提供，并能较好地反映公众的需求和偏好由于消费者相对较少，因此达成契约的交易成本较小，有利于提高供给的效率二是在公共产品的消费上必须存在排他性技术对进入公共产品的生产和提供领域的企业或私人而言，之所以可行的一个基点就是必须有可以接受的投资回报，因而有效地将“免费搭车者”排除在外，大幅度地降低提供产品的交易成本，从而激励私人提供这些产品显然，纯公共产品由于具有明确的非排他性和非竞争性的特点，不存在“选择性进入的可能”很难在技术上排他，因而私人一般难以进入，而准公共产品由于其非排他性和非竞争性的不充分，或两者之中只具其一，使得“选择性进入”成为可能三是必须有产品的产权制度安排这是私人进入公共产品领域参与公共产品生产和提供最重要的制度安排其中，强制性是产权最突出的特点和最重要的要求因为只有强制性的产权才能使所有者形成对产权的良好预期，从而产生足够的激励，行使产权，生产和提供产品对公共产品领域而言，要使私人能够投资进行生产和提供，通过制度安排使其具有相应的产权显然是关键四是可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开由于大多数公共产品的属性不是自然形成而是制度安排，因而只要通过制度安排保证公共消费就可保证产品的公共属性这样，对某些纯公共产品而言，只要把生产和提供区分开，通过制度安排保证以提供上的公共性，私人同样可以涉足这一领域可以说，正是依据上述理论探索，并在实践中与理论进行互动，西方的主要市场经济国家凭借长期形成的公共意识，在重新认识政府与社会、政府与市场的基本关系的基础上，以新的公共产品理念为导引，以公共管理社会化和市场化为政府公共服务改革目标，通过放松管制，允许并鼓励私人进入公共产品的生产和提供领域，从而在相当程度上缓解了财政危机，提高了政府效率，同时，也扩大了公共产品供给的数量，提高了公共产品供给的质量当然，随着世界范围内政府改革的深入及对公共产品认识的提高，人们已较好地意识到由于公共产品是满足于公共需要的产品，是保证社会发展和社会安全的产品，因而既需要私人参与公共产品的生产与提供，但又必须通过相应的政府控制来保证和维护公共利益总体上，私人参与公共产品的生产和提供是在政府一定的管制下进行的这也是私人参与公共产品的生产和提供与私人进行市场商品生产和提供的不同，是私人参与公共产品生产和提供的又一个必要条件
5、现代公共产品的基本提供方式有哪些，生产和提供方式的组合方式有哪些参考答案现代公共产品的基本提供方式A、公共提供，所谓公共提供，是指公共产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的公共消费的需要B、市场提供，所谓市场提供，指主要由市场提供生产公共产品单位的经费在一般情况下，提供者将通过收费来收回成本，并有一定的利润在这一情况下，公共产品的提供单位自负盈亏，实行企业化经营C、混合提供所谓混合提供，是指政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品生产和提供方式的组合方式有第
一、公共生产、公共提供第
二、公共生产、混合提供第
三、公共产生、市场提供第
四、私人生产、公共提供第
五、私人生产、混合提供第
六、私人生产、市场提供
6、现代公共事业管理模式的基本特点是什么参考答案无论是从当代世界范围内的改革实践，还是从新的公共事业产品生产和提供方式组合运行为机理来看，当代公共事业管理模式具有如下鲜明的特点
（1）多元构成
（2）政府主导和统筹
（3）以市场为基础
4、法制化与规范化
7、宏观公共事业管理的基本内容和任务及其承担机构参考答案宏观公共事业管理以公共事业产品的需求与供给的宏观平衡为目标，围绕公共政策的制定和实施，其基本职能的发挥主要涉及有以下内容第
一、对公共事业范围内公共事业产品这一特殊“市场”进行预测第
二、制定和分析公共事业范围内的社会指标，一方面作为公共政策的制定必须的基础，另一方面通过发布社会指标及相关信息，指导和引导公共产品生产和公共服务提供投资方向和产品流向第
三、制定和分析公共事业范围内的社会指标即法律、政策、计划、方案、程序安排等这其中，既包括公共事业产品的品种、数量（常常以发展计划和确立公共项目来表现）的方针、政策和计划，也包括全社会公共事业范围内如何生产和提供公共事业产品基本规范的制定和安排第
四、根据所确定的公共事业管理的目标，进行一系列旨在提高管理效能的不是针对具体公共产品而是针对机构内部运行和机构外部环境的组织、协调和控制工作承担宏观公共事业管理任务的是公共事业管理的主体系统中的一个特定的部分，即主要是高层次的政府组织承担宏观公共事业管理的政府是广义的政府，即包括立法、行政、司法机关在内的政府一是立法机构，如我国的人民代表大会、西方国家的议会；二是司法机构，如法院、检查院等；三是行政机关即政府管理部门，如政府的科、教、文、卫管理部门，环保部门，如我国的民政部门、计划生育部门，如一些专职部门，如财政、计划、物价、税务等部门，以及涉及公众基本生活质量的一些经济管理部门，如交通部、铁道部、电讯管理部门等
8、微观公共事业管理的基本内容及其承担机构参考答案微观公共事业管理以在基层公共事业领域中不断完善公共服务为目标，其基本职能的发挥主要分为两个基本方面，包括以下具体的内容其
一、维护基层公共事业活动基本秩序方面，A、对公共事业产品的提供者的管理B、对公共事业领域中的公共事业产品的质量进行监督管理C、对公共事业领域中的某些公共产品的价格进行监督管理其
二、为社会提供公共事业产品方面，即活动于公共事业基层的公共组织和一些非公共组织如企业，根据公共政策或根据上级部门所制定的目标、计划和布置的任务，进行公共产品或带有公共性的产品的生产，以及向公众提供服务承担微观公共事业管理任务的机构可以分几类一是政府专门从事公共事业管理的基层部门，如我国的民政部门，教育、医疗卫生、文化、科技等专业管理部门二是业务涉及微观公共事业管理内容的政府部门，如物价部门、税务部门、审计部门三是从事监督、评估和协调等管理工作的非营利组织，如前面提到过的当代西方教育领域中的专门的非政府性质的联合会、评估机构等四是直接从事公共事业产品提供的部门，如我国目前的各种非政府组织，事业单位和一些特殊的或承担公共产品生产的企业单位这些部门在基层公共事业管理活动中主要是提供公共服务，在整个公共事业管理主体系统中具有管理者与被管理者的双重身份
9、当代中国公共事业管理体制的基本内涵是什么参考答案所谓体制，一般是指体系与运行机制的总和，相应的，公共事业管理体制就是公共事业管理的体系与运行机制的总和在现代市场经济条件下，公共事业管理体制的基本构成要素，主要有公共产品生产和服务提供者的法律地位、公共事业产品的供给范围、提供公共事业产品的组织形式、公共事业管理机构的权限和设置，以及调节、控制手段和监督方式等现代公共事业管理体制，应是一个以政府为核心的有非政府组织及其他组织参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结合、管理环节与实施环节既统一又分离、管理表现为服务并以服务实现管理的管理系统这其中，各级政府在公共事业管理方面的职责权限和分工有科学的定位，同时，非政府组织等在公共事业管理中也有其地位和任务，在基层公共事业领域发挥着积极的作用
三、选择题单项选择题
1、决定公共事业管理模式发展演变的根本因素是A、公共需求B、主体意识C、政府能力D、社会发育程度
2、符合“管得最少的政府是最好的政府”这一主张的公共事业管理模式是A、保护模式B、干预模式C、市场模式D、科层模式
3、当代公共事业管理市场模式的核心是A、市场B、公众C、私人企业D、政府
4、宏观公共事业管理的基本方式是A、直接管理B、间接管理C、监督管理D、控制管理
5、微观公共事业管理的基本目标是A、实现公共产品需求和供给平衡B、制定公共事业范围内的社会指标C、在基层公共事业领域中不断完善公共服务D、满足全社会公众基本生活需求
6、私人参与公共产品生产和提供的必要条件不包括A、“免费搭车”B、“政府失败”C、“寻租”现象普遍D、政府腐败
7、以下产品或服务具有纯公共性质的是A、自来水B、教育C、气象服务D、医疗
8、下列管理机构中，承担宏观公共事业管理任务的是A、物价部门B、税务部门C、立法机构D、中、小学校多项选择题
1、公共事业管理模式的决定因素有A、公共需求B、主题意识C、政府能力D、社会发育程度
2、当代公共事业产品的基本提供方式有A、公共提供B、市场提供C、混合提供D、私人提供
3、当代公共事业管理模式的基本特点有A、多元构成B、政府主导与统筹C、以市场为基础D、法制化与规范化参考答案
一、AADBCACC
二、ABCDABCABCD
四、案例分析
1、公共事业亏损岂能百姓买单金羊网2006-02-22“打的要多付1元，水价新年伊始就猛涨，瓶装气价飙升到110元/瓶……老百姓在上学难、看病难、住房难’之上再雪上加霜！”广东省政协常委王则楚在拟提交的一份提案中，呼吁政府限制垄断性公用事业的暴利，加大水、电、气等公用事业的投入，减轻市民负担（新快报2月21日）现阶段公共事业面临着前所未有的挑战改变经营效率低、易亏损的公共事业“痼疾”已经成为地方政府的行政困境而这中间绝大多数城市都选择了企业参与市政公共事业，主动承担“普遍服务”义务的方案这样的合资公司的确在某种程度上缓解了政府对公共事业的资金投入与管理精力，然而在合资政策松动而配套的监管条例还没有完全制定的情况下，地方政府显然在其中扮演了双重角色，虽然有“公布的公共产品价格调整必须召开听证会的要求，但并不容易严格执行，这点可以从中国燃气网以及中国水网提供的公开资料中了解到，全国在近一年的时间里，有数百个城市以“亏损”为名义对水、电、煤气等民生用品的价格做出了不同幅度的提高以南京市为例，目前南京在岗职工平均工资为2172元/月，而水电气、公交、出租车这五项的费用已经占到了收入的五分之一，其中一瓶煤气就要烧掉其工资收入的4%o而南京市还有相当多的市民收入远远达不到这个平均工资水平，公共产品涨价给市民带来的生活压力可想而知经济学中对公共事业的描述中有这样一条原则——公共支出的公平原则，即通过公共支出生产和提供的公共事业产品所产生的利益，应在各个阶层居民中的分配达到公平状态，能恰当地符合各个阶层居民的需要而就目前制垄断性公共事业而言，已经远远失去了公平的基本准则套用广州省物价局负责人的话“水电提价不必人大审议，以免烦琐复杂降低效率”，这里所谓的降低效率恐怕是担心损害垄断行业的利益吧！公共事业不等同于公共提供，公共提供是公共事业产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的公共消费的需要但公共事业却有着与公共提供不相上下的公益性，良好的公共事业环境为公众提供可持续的民生需求，在维持公众需求的的同时满足自身的发展，而这一切都是建立在合理、合法的基础上，然而今天我们看到的却是公共事业利用垄断地位从公众头上牟取暴利，极大的破坏了公共事业的公益性由此可见，加大水、电、气等公用共事业的政府投入，最大幅度的减小垄断性公共事业的不合理利润，从而实现减轻市民负担已经成为绝大多数地方政府的当务之急思考题面对“亏损”的水、电、煤气等城市公用事业企业政府与公众应该承担什么样的义务、你认为政府要如何监管这些公用事业企业
2、公营企业与私营企业差距昨这么大？一天，纽约市出现了一场灾难性降雪，负责扫雪的市公共卫生部门只有一半时间在工作，其余时间则消耗在工间休息、取暖、喝咖啡、添加燃料、午餐和洗涤上这件事引起了纽约市立大学管理系主任E・S萨瓦斯的兴趣经过研究，他发现私营承包商收集每吨垃圾的花费约为17美元，而市公共卫生部门却要花费49美元1987年，萨瓦斯对美国、加拿大、瑞士、日本的公私垃圾收集业进行对比研究，得出的结论是受合同约束的私营企业同公营企业一样负责，工作效率却要高得多（摘自戴维•奥斯本、特德•盖布勒:《改革政府》上海市政协编译组、东方编译所编译上海译文出版社1996版第58页）案例讨论题:分析评价私人提供公共事业产品或服务的利弊业单位所提供的产品的性质来看，事业活动具有服务性、公益性事业单位管理体制事业单位管理体制，指的是国家或政府通过财政支持建立事业单位通过全面负责事业单位的运行，向社会提供一定形式的事业产品以满足公众需要的公共服务运行管理体制公共组织所谓公共组织，是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织行政组织通常也称政府组织广义的政府组织包括立法、司法和行政机关，而狭义政府组织即指行政机关，即通常常所说的狭义的政府非营利组织或非政府组织即非营利的以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织与政府组织相较，非政府组织的最大特点是非强制性和服务性准行政组织准行政组织是介于政府组织和非政府组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织公共权力在现代民主社会，公共权力是通过特定的民主程序产生的，即在代议制民主制度下，公民通过选举代表参与包括对公共事业在内的整个社会公共事务的管理，从而转让权力形成公共权力的本质上仍然是源于社会的共同需要，而形式上则是因法而产生，是一种法定权力公共事业管理所谓公共事业管理，就是在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为满足社会公共需要，促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程公共管理公共管理的范围是广义的或一般的公共事务，即包括涉及社会整体利益的政治事务、经济事务和狭义的社会事务，公共管理就是由政务管理、经济管理和公共事业管理组成的在现实中，政治类的公共事务管理表现为国防、国家安全、民族工作等等，经济类的公共事务表现为宏观经济调控、经济计划、市场监管等，社会类的公共事务则表现为科学、教育、文化、卫生等领域中的诸多事务而公共事业管理的对象是狭义的社会公共事务，即上述的最后一类事务行政管理:所谓行政管理，是指国家行政机关依法直接管理国家事务和社会事务的活动这是通常所说的狭义行政管理的概念，由于通常所说的行政机关就是政府，因而行政管理在一定程度上也就是政府管理
二、复习思考题
1、公共事业管理与公共管理、行政管理、企业管理有什么联系和区别？答
（1）公共事业管理与行政管理的联系与区别联系管理目的相同，在管理范围上有联系（在特定公共事务管理上的是重合的），在管理主体上有区别A、从管理对象和范围来看，行政管理的管理对象和范围均广于公共事业管理B、从管理主体来看，行政管理的主体是国家行政机关或政府部门，公共事业管理的主体则是公共组织乃至特定企业C、从管理方法和手段上来看，行政管理的手段较单一，而公共事业管理的手段较丰富2公共事业管理与公共管理的联系与区别联系整体与部分的关系，公共管理包括公共事业管理区别A、从管理对象来看，有宽窄之分公共管理的范围是广义的一般的公共事务，公共事业管理的对象是狭义的社会公共事务B、公共管理与政府职能、宏观调空职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，公共管理的范围主要是狭义的社会公共事务，主要与政府的社会管理职能相关C、从管理手段来看，公共事业管理是刚性手段和柔性手段的并用，但在具体管理环节中柔性手段占主导地位但公共管理二者都得到广泛应用3公共事业管理与企业管理的联系与区别联系二者关系越来越来密切区别A、目的不同B、管理所依托的权力不同C、管理的性质不同D、管理的物质基础不同E、管理的限制因素不同F、对管理人员的管理要求不同G、绩效评估不同公共事业管理学的研究对象是什么？答:研究对象主要是从理论和实践的结合上，研究公共事业管理的基本过程和基本规律具体内容有公共事业和公共事业管理的基本概念、属性和特点，公共事业管理的环境，公共事业管理的模式与层次，公共事业管理的主客体系统，公共事业管理与公共政策的关系，公共事业管理的基本职能、基本方法和管理体制，公共事业管理部门的战略管理和公共事业管理的一般过程，公共事业管理机构和人员以及行为规范，公共事业分类管理的概述和公共事业管理的绩效评估等
三、选择题
1、下列事业产品都属于准公共产品的是CA社会科学研究、教育、卫生、出版B广播、教育、卫生、气象C基础设施、医疗、体育、动植物检疫D大型水利设施、社会科学研究、广播、出版
2、下列事业产品都属于纯公共产品性质的事业产品是AA气象、基础设施、基础科学研究、农业技术研究和推广B气象、基础科学研究、大型水利设施、社会科学研究C教育、卫生、医疗、体育D动植物检疫、广播、影视、基础设施
3、下面属于公共组织的是AA政府组织、非政府组织、准行政组织或准政府组织B团体组织、集体组织、社区组织C私人集团、集体组织、社区组织D政府组织、国际组织、专业性组织
5、公共事业管理的基本原则有AA以公众为本原则、服务原则、社会效益优先原则、法制原则B以公众为本原则、服务原则、效率公平原则、法制原则C以人为本原则、兼顾公平原则、服务原则、法制原则D以人为本原则、降低成本原则、服务原则、法制原则
三、案例分析买断高考查分业务2003年6月23日，全国高考南方某省区的阅卷工作全部结束这个时候，该省34万考生和他们的老少亲朋最希望的，就是能尽快通过可靠的途径查到自己准确的分数因此高考一结束，很多学生家长就马上向移动、联通方面咨询有关短信查分业务方面的情况，却被告知，今年短信查分业务将不再开展今年高考查分只能通过拨打168热线查分当天，该省高招办召开新闻发布会，宣布考生在27日前后可查询成绩，但是今年考生只能通过声讯电话查询，短信业务“取消因为通过电信、移动、联通三家电信运营商之间的竞标，江苏电信独家承揽了今年的高考查分业务据称，像这样以竞标方式决定高考查分业务，在全国开创了一个先例众多的考生和家长却表示出了他们的担心他们说，在没有短信查分之前，人人都知道要想查考分，必须由一个人专门抱着电话不停地打幸运的话，一两分钟就能打进热线，要是运气不好，一两个小时打不进热线也是常有的事这样，很多人都无法及时知道自己的分数而且，用168查分，一次需求两三分钟，而且大多数人都需求查两次，算起来每位考生在查分上要用去四五元，这与短信查分相比，费用大大增加对此，他们表示了强烈的反对来源沈阳晚报2003年07月02日案例思考题.高考的分数查询市场究竟该不该存在南方某省高招办这样的做法是否妥当.你认为在市场经济条件下政府管理的对象是什么边界在哪里第2章公共事业管理环境
一、概念与术语环境:指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和公共事业管理环境指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和公共事业管理生态环境是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境文化环境指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态政治环境:是指在一定政治体系中与公共组织并列且对公共组织发生作用的诸种政治因素之总和经济环境:是公共事业管理所处的经济背景，是制约和影响公共事业管理一切经济因素的总和人口是指在一定地域和社会范围内人群的总体，即居住在一定地区，并构成某一社会的那些人所组成的一个复杂的、多样的总体它是最重要的社会物质生活条件，是社会生产的基础和主体，它是一切社现象的承担者和一切社会生活的出发点公众日常生活技术化:指现代科学技术在公众日常生活中的使用范围和程度公共事业管理文化:从环境和文化的角度看，公共事业管理文化与公共管理文化基本是相同的，相当程度上两者是同一的公共管理文化，是指公共管理主体自身所具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实践经验等公共政治文化:政治文化中直接影响公共事业管理的因素我们称为非公共事业管理主体的公共管理文化，或称为公共政治文化政治制度是指政治权力按照不同的利益要求，为实现社会政治的有序运行而对各种政治力量之间的关系和活动方式所作的法定规约，它既包括根本政治制度及其构成原则，又包括具体政治制度及其构成原则政治体系政治体系是任何一种确定的权威所统御的团体，政令之所及，即体系秩序的依归
二、复习思考题
1、什么是公共事业管理环境的分类？公共事业管理环境的分类主要的和常用的有哪些？所谓分类，就是按一定的标准对客观事物进行划分，以便以更为深入地了解和认识客观事物对公共事业管理环境，可以从不同的角度和不同的层次进行不同的分类一般有如下几种划分第一，以层次为标准，可分宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境第二，以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境第三，以作用和影响为标准，可划分为积极公共事业管理环境（良性环境）和消极公共事业管理环境（恶性环境）第四，以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等而且，这些环境还可以以内容为标准进行更进一步的划分
2、公共事业管理与环境间的辩证关系什么？相互间作用的主要内容是什么？所谓公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系，是指公共事业管理环境是公共事业管理赖以产生和发展的基本条件而公共事业管理在适应公共事业管理环境的同时，又能动地利用和改造公共事业管理环境，不仅仅是被动的适应环境这种辩证关系体现在以下几个方面第一，公共事业管理环境决定、制约公共事业管理第
二、公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造
3、自然环境如何影响公共事业管理？自然环境主要包括土壤，气候、地理位置等，其中地理位置对公共事业管理产生着直接的影响这种影响主要表现在处在不同的地理置中的公共事业管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题与地理位置密切相关的还有自然灾害，这也影响到公共事业管理
4、社会人文环境中主要有哪些因素并通过什么方式影响公共事业管理？社会人文环境中诸多因素中，人口状况、技术状况、社会发展程度等与公共事业管理关系十分密切通常人口环境主要通过人口的数量、素质、结构、分布等方面，来具体影响公共事业管理的在一定条件下，家庭的变化（比如家庭规模、家庭成员构成、家庭观念等）都会给社会造成一定的影响，使得一些家庭内部的问题成为公共事业管理的内容，需要社会公共组织来协调管理公众日常生活技术化的新发展对公共事业管理最突出的影响和要求，集中在两方面一是公共事业管理机构如政府，如何承担起信息服务和信息管理两方面的职责；二是如何管理好信息服务的价格社会发展程度从历史发展的趋势看，随着社会整体不断进步，公共事业管理的内容不断扩大，方法不断完善，公共事业管理的作用程度不断扩大
5、如何区分公共事业管理文化和公共政治文化？它们各自是如何对公共事业管理产生影响的？公共管理文化，是指公共管理主体自身所具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实践经验等政治文化中直接影响公共事业管理的因素我们称为非公共事业管理主体的公共管理文化，或称为公共政治文化相对于整个社会文化这一宏观环境而言，公共管理文化是公共事业管理的直接环境，微观环境公共管理文化作为一种环境因素来自两个方面一是来自于历史连续过程中的公共管理文化，即前人有关公共事业管理的经验、价值观等二是来自于公共管理人员经过摸索所得的经验和价值观公共政治文化作为公共管理文化的一部分，构成公共事业管理的重要环境因素在一定的国家和社会中，只有公共事业管理文化与公众政治文化有机结合，才能创造一个有利于公共事业管理活动顺利进行的良好的文化氛围
6、公共事业管理政治环境的基本构成因素是什么？它们如何影响公共事业管理？第一，政治制度和政治结构的影响对于公共事业管理来说，政治制度和政治结构主要提供一种外部的政治组织环境，即它通过组织体系的合理化和有效的权力分配状态与机制而对公共事业管理产生影响第二，政治关系的影响在现代社会，政治关系对公共事业管理的影响，通常是通过在特定政治制度下的政治实体以一定的法定程序来形成的第三，公共事业管理主体所拥有的权力的影响这种权力对公共事业管理有至关重要的影响因为，公共事业管理者所拥有决定着公共事业管理决策的权力，影响着公共政策的制定、实施与评估，同时也体现在执行者调动、处置相关事务和社会资源的能力上，而公共事业管理者的权力一旦形成，其权力的管理范围和强度也就相应确定
7、公共事业管理的经济环境的基本内容是什么？如何影响公共事业管理？经济环境中生产力发展水平、经济成分和经济体制因素，对公共事业管理产生着特定的影响和作用
1、生产力发展水平影响着公共事业管理的范围、能力、水平和效率
2、经济成分一定的经济成分决定了特定的社会利益结构，这影响到公共事业管理的基本方向和决策一定的经济成分构成决定着政府相应的经济职能、经济管理方式和经济政策，对公共事业管理产生影响
3、经济体制经济体制包括所有制结构、经济决策体系、经济利益关系、经济调节体系和经济组织体系等这些因素的影响和制约主要表现在它决定着公共事业管理的形态特征、制度特征、行为特征和运行
8、不同层次的公共事业管理机构是如何受到政治和经济因素影响并如何作出反应的？
（一）政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响是直接的，是社会性和全局性其影响作用机理，与市场场中企业的决策机制十分相似政府从不断推进社会公共利益出发，必须有计划的合理的使用公共开支，以便有效管理各种公共事务，这在一定程度上形成了特殊的供求矛盾这种矛盾尽管隐蔽性很强，但政府需随时面对它，并以确立必须的公共决策和公共项目的方式予以解决
（二）政治环境和经济环境对中低层公共事业管理的影响间接的、迂回的，且相对小一些在公共事业管理过程中，公众对中低层管理者的评价通常是针对具体活动进行这决定了越是基层的公共事业管理人员可能越不关心政治和经济因素，对整个政治和经济气候容易失去热情，转而关心具体的实际问题
三、选择题（1-8为单选，9-10为多选）
1、下列不属于公共事业管理外部环境的是（）oA、政治B、经济C、地理D、政府人员编制
2、国际环境对公共事业管理的影响主要集中在（）层次A、高B、低C、中级D、任何
3、政治环境和经济环境对中低层公共事业管理的影响的特点是（）oA、简洁迂回B、复杂直接C、巨大D、没有影响
4、生产力发展水平公共事业管理的影响不包括（）oA、公共事业管理的范围B、公共事业管理的能力C、公共事业管理的水平和效率D、公共事业管理的性质
5、下列不属于公共事业管理文化的是（）oA、公共管理的实践经验B、公共管理的价值观C、公共事务观D、政治思潮
6、社会发展程度属于公共事业管理的（）A、生态环境B、文化环境C、政治环境D、经济环境
7、公共事业管理最本质的特点是（）oA、政治性B、阶级性C、公共性I）、经济性
8、下列对公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系的最佳概括是（）A、前者决定和制约后者，后者利用和改造前者B、相互制约C、前者利用和改造后者，后者决定和制约前者D、相互影响
9、技术化要求政府做好（）A、信息服务B、信息管理C、管理信息服务价格D、降低电脑价格案例分析1:干部卖菜该不该机关干部可以卖菜为由请假不上班，工资照发，收入不上缴”眼下，这份在山西省寿阳县执行6年的“红头文件”引发争议寿阳是典型的农业县，也是全国唯一的旱地蔬菜基地长期以来，农民种粮低产薄收，种旱菜却因所需水分少、易储运、营养价值高而受青睐据此，寿阳县委、县政府把以茴子白为主的旱地无公害蔬菜产业作为农业产业结构调整的突破口，在全县推广2000年，全县蔬菜种植面积突破20万亩，由于农民不熟悉市场行情，种出的菜适销不对路，大量的菜烂在田间地头，农民抱怨政府，卖菜难成了亟须解决的问题在这种情况下，县委、县政府下发了《关于机关干部参加百日蔬菜营销活动的意见》，并执行至今此政策一出，寿阳县委书记、县长带头卖菜，全县有700多名干部参与卖菜，蔬菜“产多少卖多少”2005年底，寿阳县蔬菜种植面积达到42万亩，卖掉近6亿公斤，注册的“寿绿牌”蔬菜被商务部、国家环保总局等13个部委确定为全国三绿工程蔬菜十大放心品牌之一但是，随着蔬菜的大量增产，卖菜难问题更加严峻为加大力度，2005年底，寿阳县委、县政府又决定在原《意见》的基础上，将卖菜作为考核干部的重要依据，谁卖得多，就可以被提拔于玉生，平头镇政府任企业管理员，他一次帮助村民们卖掉40万公斤蔬菜，每公斤提2分钱，挣了8000多元的中介费杨海军，曾为普通镇干部，他因一年能销售数千万斤茴子白被频频提升，先是提拔为镇党委副书记，后又到景尚乡任乡长，今年6月又调任种菜大乡平舒乡乡长据调查，寿阳“卖菜干部”陡增的同时，引进20多个反季节品种，培育出600多名专职蔬菜经纪人，取得了北京等20多个大中城市的销售许可证，产品正源源不断地销往全国16个省86个县区，今年可望售出6・5亿公斤，农民人均增收1000元蔬菜产业的发展还带动了寿阳相关产业的繁荣，大型网袋厂、蔬菜加工企业、专业蔬菜运输包装公司也在寿阳应运而生（资料来源《人民日报》2006年12月8日）请思考:本案例反映了何种环境对公共事业管理的影响？寿阳县委、县政府的做法可取吗为什么？案例分析2教育外部环境及其对教育影响的视角解读上海教改纲要教育事业与外部环境密切相关，发展教育必须充分考量外部环境的实际状况与演变趋势以及外部环境对教育的影响《上海市中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）正是在充分考虑教育外部环境的基础上，把外部环境对教育的要求有效体现在了《纲要》的制订中
1.上海在国家发展战略中的地位和作用，是上海教育未来发展最重要的外部目标党的十七大提出了在2020年全面建成小康社会和创新型国家的战略目标上海在全国经济社会发展中的战略地位决定了上海必须率先实现这一目标，并有效发挥示范效应，带动其他地区顺利实现目标建设“四个中心”与实现四个率先”以及构建社会主义现代化国际大都市的奋斗目标，是上海未来十年教育发展面临的最重要的外部环境上海到2020年将基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，这从人力资源开发、高端人才培养、科技全面进步、文明程度提升等方面对教育发展提出了更高与更全面的要求《纲要》中提出的核心理念、工作方针与总体目标，突出反映了为实现国家发展战略目标，上海教育对自身的清醒认识与明确定位与《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《国家纲要》）比较，上海的《纲要》教育改革和发展的总体目标更高《纲要》在已有良好基础上明确提出了促进公平、追求卓越、推动创新与服务发展的工作方针，尤其是追求卓越、推动创新与服务发展更具有针对性与现实意义这显然充分显示了上海发展在全国经济社会发展中的重要战略地位，也显示了上海教育改革和发展在实现上海率先转型和创新发展过程的重要地位和作用正是充分认识到上海在实现国家发展战略中的地位和作用以及面临的重要任务和战略目标，《纲要》提出了符合实际需求的核心理念、工作方针与总体目标，这对促进教育优质高效发展与实现有关目标具有关键作用
2、上海已经取得的现代化成就，是上海率先实现教育现代化的最重要的外部条件上海率先转型和发展首先需要依靠教育率先实现现代化《纲要》明确提出到2020年率先实现教育现代化的目标，这具有坚实的经济社会发展基础《纲要》规定，到2020年全市0-3岁婴幼儿早期教养指导服务普遍开展3-6岁儿童入园率达到99%义务教育完成率达到99%残疾儿童义务教育入学率达到99%高中阶段入学率到达99%每10万人口中在校大学生人数达到5200人，新增劳动力平均受教育年限达到15年（即大专水平），25-64岁人口大专及以上比例达到37%建成面向全民、伴随终身的教育体系等目标这些目标是为了满足经济社会发展的要求提出的，既具有现实意义也完全可以实现并领先于全国的目标。
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