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《行政管理学》第五版教学内容扩充第1章行政管理学概说
1.行政管理的含义I一般认为,伍德罗威尔逊WoodrowWilson于1887年发表的《行政学研究》TheStudyofAdministration一文标志着行政管理学作为一门独立的学科正式诞生了行政管理是英文publicadministration的中文翻译,也有人将其翻译成“公共行政”或者“行政学”,至于这个词的具体内涵,借用学者Kemaghan的话来说,“行政管理学并没有一个公认的定义”,因为“这个学科的范围是如此的广阔并且富有争议,以至于解释它要比给它下定义更容易”在下面的介绍中,我们将简要地陈列国内、外学者对其所做的界定,以帮助我们更好地把握这个概念国外学者关于行政管理概念的界定,较具代表性的有1德怀特•沃尔多DwightWaldo认为,公共行政存在着两种典型的定义第一,公共行政是为达到政府目的而对人和物的组织与管理;第二,公共行政是管理国家事务的艺术与科学”在他看来,关于公共行政学究竟是科学还是艺术的争论源于“公共行政’这个词本身有两种用法,“其一是知识探索的一个领域、一门学科或者一种研究;其二是一个过程或者一种行为——管理公共事务这两种含义虽然紧密相关,但却又各不相同”%2理查德J斯蒂尔曼二世RichardJ.StillmanII在其编著的《公共行政学概念与案例第七版》中列举了美国一些主要的教科书作者关于公共1本部分的编写参考了王乐夫、蔡立辉主编《〈公共管理学〉学习指导书》,145-148页,北京,中国人民大学出版社,2009Kernaghan.KennethPublicAdministration”inTheCanadianEncyclopediaAugust202010[美]杰伊•沙夫利兹等《公共行政学经典著作选读》,
273.274页,北京,国家行政学院出版社,1992行政的12种定义4“公共行政就是生产旨在满足公民一顾客需要的产品和服务马歇尔•迪莫克;道格拉斯•迪莫克;道格拉斯•福克斯《公共行政学》(第五版),1983“我们建议一种新的概念框架,它强调把公共行政看成是一种设计,这一设计强调参与性决策和学习、目标和行动、变革、想象力和创新以及社会互动和‘共同生产金•S•约恩《公共行政学》,1986“公共行政通常的用法是指确定和执行公共政策中所涉及的整个活动小科尔•布里斯•格兰姆;史蒂文•W•海斯《管理公共组织》,1986o“公共行政.是公共环境中一种合作性的团体努力.涵盖了三个部门——执行、立法和司法部门,以及它们的关系.在公共政策的形成中具有一种重要作用,因而也是政治过程的一部分.与企业管理有很多不同.在向社区提供服务方面与许多私人组织和个人有密切的联系弗利克斯•A•尼格罗;劳埃德・G•尼格罗《现代公共行政学》(第七版),1989“……公共行政主要关注政府政策和项目的组织,以及官员(通常是非选举的)执行公务的行为查尔斯•H•莱温;B•盖伊•彼得斯;弗兰克•J•汤普森《公共行政学挑战、选择和结果》,1990o“公共行政的实践包括在政府管理公共政策和项目中动态地理解各种利益迈尔文・J•杜尼克;巴巴拉・s•罗姆泽克《美国的公共行政政治与期待的管理》,1991“公共行政就是管理公共项目罗伯特-B•登哈特《公共行政一种行动的取向》,1995“公共行政可以定义为执行立法者、行政和法院颁布和采取的法律以及其他规则相关的所有过程,组织和以官方身份行动的个人乔治•J•戈登;迈克尔•E•米洛科维奇《美国的公共行政》,1995“所有现代国家的公共行政都等同于行政部门4参见[美]理查德・J•斯蒂尔曼二世《公共行政学概念与案例(第七版)》,2・4页,北京,中国人民大学出版社,2004o詹姆斯•W•菲斯勒;唐纳德•F•凯特尔《行政过程的政治》(第二版),1996“公共行政可以被视作着眼于执行公共政策的各种关系的旋转运动威廉•C•约翰逊《公共行政学政策、政治与实践》(第二版),1996“公共行政就是运用管理、政治和法律理论,通过向整个社会和社会的某些部分进行管制和提供服务来完成立法、行政和司法的管理委托戴维・H・罗森布洛姆;德博拉・D•戈尔德曼《公共行政学理解公共部门的管理、政治与法律》,(第四版),1997“公共行政在传统上被认为是完成政府事务它应该包括执行民选官员的政策的所有活动,包括与确定这些政策有关的一些活动公共行政是上次选举承诺和欢呼胜利之后所有随之而来的一切格洛弗•斯达林《管理公共部门》(第五版),1997」除了上面所列举的定义之外,杰伊・沙夫里茨(JayM.Shafritz)等人在《公共行政导论(第五版)》一书中,尝试着从政治、法律、管理和职业等角度来界定公共行政的内涵,也很值得一读%此外,国内学者对这一概念的理解在彭和平编著的《公共行政管理》一书已有集中的列举:有兴趣的读者可以一并阅读第2章行政主体与行政职能
1.国家职能与政府职能7国家职能、政府职能是政治学、公共管理学领域的高频词汇,这两个概念之间既相关又有所区别所谓国家职能,通常指的是国家机器活动的总方向、总任务及其基本使命和基本目的,是国家在实施其阶级统治和社会管理活动过程中担负的职责和功能国家职能是国家本质的反映和外在表现,由于国家的本质是阶级性与公共性的有机统一,是经济上占统治地位的阶级进行阶级统治和社会公共5参见[美]杰伊•沙夫里茨等著《公共行政导论》,6-27页,北京,中国人民大学出版社,20116彭和平编著《公共行政管理》,北京,中国人民大学出版社,19957详见郭小聪《论国家职能与政府职能》,载《中山大学学报(社会科学版)》1997
(2)o管理的工具,因此,国家职能必须充分体现国家本质的规定性,即阶级性和公共性,具体言之,国家职能包括三个方面
(1)政治职能,其功能和作用在于对内控制被统治阶级,镇压敌对势力的反抗,协调统治阶级内部的利益冲突,维持统治秩序;对外维护国家主权的统一和领土的完整,为实现统治阶级的统治和社会经济发展创造良好的外界环境;
(2)经济职能,其功能和作用在于干预社会经济活动,为实现阶级统治和促进社会发展创造物质基础;
(3)公共管理职能,其功能和作用在于管理社会公共事务和发展社会科教文卫事业,以适应社会的政治、经济和文化发展的需要政府与国家有着密切相关性,之所以有了国家还要有政府,道理就在于为了使国家意志得到表达和执行,必须建立、维持,并发展一个非常复杂的政府组织”8即作为政治实体的国家,其职能只有通过一定的国家机关才能得以实施政府职能正是指国家行政机关在一定时期内,根据国家和社会的发展需要而承担的职责和功能概而言之,政府职能从属于国家职能,二者职责相同而侧重点和功能不同首先,国家职能包括了政府职能,国家的前述三方面职能同时也存在于政府职能之中,其次,政府与国家承担共同的职责,但政府履行职责的侧重点有所不同,政府在履行职责时,侧重于组织和干预社会经济生活,以及处理和管理社会公共事务,而国家权力机关侧重于整体职能的把握,其它国家机关履行职责的侧重点主要在于维持国家政权的稳定、巩固以及社会的安定和一切活动的有序化最后,政府与国家履行职能的权力功能不同国家履行职能的权力功能是制定法律,而政府履行职能的权力功能是执行法律第3章人事行政与公务员制度8[美]古德诺《政治与行政》,王元译,第43页,北京华夏出版社,1987o
1.我国公务员法的产生与历史发展9公务员法是建立公务员制度的前提和基础,从西方发达国家的历史经验来看这些国家公务员制度的建立与发展往往也是与其逐渐完善的公务员法体系分不开的为了帮助我们更好地认识我国的公务员制度,在这里,我们主要是对我国公务员法的产生及其历史发展做一个简单的梳理1建国初期的干部人事制度建国初期,我国实行的干部人事制度是在民主革命时期解放区和人民军队干部制度的基础上逐步建立和发展起来的,这种干部人事制度继承并发扬了我国人事制度的优秀历史传统,特别是党的干部制度的优良传统例如在干部人事制度中无条件地坚持党的领导,坚持“党管干部”的原则;坚持“德才兼备、以德为主”的用人标准;任用干部的时候,要坚持走群众路线,培养干部的时候,则注重在实践过程中锻炼、增长其才干,等等这套做法一直沿用至今并形成了高度集中的、大一统的干部人事管理制度我们认为,这套干部人事制度是在特定的历史条件下形成的,对于革命战争的胜利、人民政权的巩固以及社会主义经济基础的建立,都起到过重要的组织保障作用,这是值得我们充分予以肯定的2《国家公务员暂行条例》的出台与实施随着党的十一届三中全会的召开,党的工作重心开始转移,经济体制改革的步伐开始加快,我国各项事业均出现了前所未有的活跃局面然而,随着经济体制改革的逐步深入,我国干部人事制度中存在的问题也逐渐暴露出来,如管理方式较为落后,缺乏科学的分类,管理没有针对性,再加上对干部缺乏日常的录用、9本部分的编写,参考了方世荣等著《中国公务员法通论》,武汉,武汉大学出版社,2009奖惩、退休、淘汰办法,“干好干坏一个样”,等等这些现象不利于优秀人才的脱颖而出与合理使用,因此,改革和完善我国的干部人事制度也就变得势在必行正是在这样的背景下,邓小平及时提出要改革不合时宜的干部人事制度,在《党和国家领导制度的改革》这篇重要的讲话中,他提出了干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针根据邓小平的指示,我国的干部人事制度改革逐步开展,为了推动这项改革,是指规范化和制度化,我国也开始了公务员方面的立法工作在这种情况下,1984年,党中央决定编制《国家机关工作人员法》,并指示由中组部和原劳动人事部组织有关单位负责起草工作1985年,中央书记处听取了一次关于该法的起草汇报,认为国家机关工作人员”的范围太广,就当时的情况来说,搞一个包括各个国家机关工作人员的法的条件还不够成熟,因此决定改名为《国家行政机关工作人员条例》,到1986年,《国家机关工作人员条例》在广泛征求意见的基础上,已经做了多次的修改1986年下半年,经过中央政治体制改革研讨小组的讨论决定,将《国家行政机关工作人员条例》更名为《国家公务员暂行条例》,在此之后,又经过了几次修改,形成了《国家公务员暂行条例》(草案)第13稿随着党的十三大的召开,建立和推行国家公务员制度开始成为我国政治制度建设和社会主义政治文明建设的重要内容,这在党的十三大报告中得到了很好的体现,该报告指出“当前干部人事制度改革的重点,是建立国家公务员制度,即制定法律和规章,对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员,依法进行科学管理”随后召开的七届全国人大一次会议也强调要“抓紧建设和逐步实施国家公务员制度”,并决定由人事部具体负责此项工作人事部经过调查研究组织专家对《国家公务员暂行条例》做了多次的修改,形成了第16稿1987年5月,经国务院批准,该条例第16稿及六个单行法规印发给国务院各部门和省、自治区、直辖市、计划单列市等征求意见,人事部根据各地、各部门的修改意见,再次对《国家公务员暂行条例》进行了研究修改,形成了第
17、18稿1992年5月12日,国务院常务会议讨论并原则上同意了《关于建立和推行国家公务员制度的汇报提纲》及《国家公务员暂行条例》,随后,中央政治局常委、中央政治局也分别召开会议,听取了有关汇报1993年4月24日,国务院第二次常务会议审议并通过了《国家公务员暂行条例》,该条例于1994年8月14日正式发布并于同年的10月1日开始实施该条例是新中国历史上第一部关于国家公务员管理的基本法规,它标志着我国公务员制度的建立和推行进入了一个新的阶段随着《国家公务员暂行条例》的发布实施,各级国家行政机关逐步建立和推行公务员制度,并形成了以《国家公务员暂行条例》为主导,由近十四个单项法规和实施细则为配套的公务员法规体系,我国公务员制度的各种基本运行机制开始建立起来3《中华人民共和国公务员法》的出台与实施然而,由于我国推行公务员制度的时间比较短再加上我国正处于转型时期使得《国家公务员暂行条例》及其实施过程仍然存在着诸多问题与缺陷这主要体现在以下几个方面第一,《国家公务员暂行条例》只是一部行政法规,其效力层次较低,与公务员在国家和社会生活中的地位不相称;第二,《国家公务员暂行条例》确定的公务员范围比较狭窄,特别是其对职位的分类较为单一,这既不利于吸引专业人才进入公务员队伍,也不利于调动一线工作人员的积极性,•第三,其规定逐渐与实践相脱节,例如对实践中发展起来的引咎辞职、责令辞职、职务聘任、竞争上岗等制度不能提供有效的法律支持;第四,公务员制度的运行机制尚不健全这里以竞争机制为例,其所规定的公开竞争的范围与力度不够大开放性程度也不够高,考试的内容、方式、方法都相对落后,等等因此,为了适应社会主义政治、经济发展的新要求,完成全面建设小康社会的新任务,进一步改革和完善我国的公务员制度,建设一支有中国特色的公务员队伍,有必要对《国家公务员暂行条例》进行修改,制定我国的《公务员法》2001年,中组部、人事部成立了由两部领导组成的公务员法起草领导小组并在两部的有关司局和国家行政学院等单位抽调人员组成了专门的起草小组从2002年初开始,我国公务员法草案的研究起草工作开始正式启动2003年11月,中组部、人事部将公务员法草案印发给各省、自治区、直辖市、副省级城市的党委组织部和政府人事厅、中央和国家机关各部委、各人民团体干部人事部门征求意见,此外,起草小组还到江苏、安徽、重庆、福建、广东、辽宁等地的市、县、乡,听取了基层对公务员立法的意见和建议2005年3月,人事部正式向国务院报送公务员法草案国务院法制办再次广泛地征求各方面的意见,并对送审稿做了进一步的修改,形成了《中华人民共和国公务员法(草案)》经国务院常务会议讨论通过后提交全国人大常委会审议2005年4月27日,第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》,该法自2006年1月1日起施行总的来说,该法以《国家公务员暂行条例》为基础,保持了公务员制度的连续性和稳定性,同时也取得了一些新的发展与突破,特别是注意总结、吸收十多年来我国干部人事制度改革的新成果,如竞争上岗、公开选拔、任前公示、任期制、任职试用期制、部分职位的聘任制、弓I咎辞职等扩大了公务员的范围,完善了公务员的分类,建立了职务聘任制,完善了法律责任2018年12月29日,十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了《中华人民共和国公务员法(修订草案)》国家主席习近平签发第二十号主席令予以公布《公务员法》的首次修订,标志着我国公务员管理法治化、规范化、科学化进入新阶段,对于建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍意义重大
(4)我国公务员法规的逐步完善我国公务员法的制定与实施,具有重要的意义,大致来说,则体现在以下方面
1.有利于贯彻依法治国方略,实现对公务员队伍管理的科学化和法治化;
2.有利于公务员队伍的优化、廉洁,有利于民主政治建设和廉政建设;
3.有利于提高公共管理的效能,更好地实现全面建设小康社会的宏伟目标;
4.有利于适应WT规则的要求,促进我国社会主义市场经济的发展在《中华人民共和国公务员法》颁布、实施以后,我国还相应地开展了与之配套法律、法规体系建设(参见表2)表2我国的公务员法规体系1°10本表仅列举了2008年以前通过的各种法律、法规112018年12月29日,十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了《中华人民共和国公务员法(修订草案)》,对本法进行了首次修订《新录用公务员任职定级规定》
2008.
7.16确定了新录用公务员的职务和级别,规范了新录用公务员的定级工作《公务员培训规定(试行)》
2008.
6.27关于公务员培训的法规,推进了公务员培训工作的科学化、制度化和规范化《公务员考核规定(试行)》
2008.
12.2关于公务员考核工作的法规《公务员奖励规定(试行)》
2008.
12.2关于公务员奖励方面的法规《公务员调任规定(试行)》
2008.
2.29关于公务员调任方面的法规《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》
2008.
2.29关于公务员职务任免和职务升降方面的法规《行政机关公务员处分条例》
2007.
4.4关于行政机关公务员处分方面的法规《公务员申诉规定(试行)》
2008.
5.14关于公务员申诉方面的法规法律、法规名称通过或发布时间内容简述《中华人民共和国公务员法》”
2005.
4.27总体性的法律规定,其内容涉及“公务员的条件、义务与权利”、“职务与级别”、“录用”、“考核”、“职务任免”等各个方面《公务员录用规定(试行)》
2007.
11.6关于公务员录用方面的法规,规范了公务员的录用工作。