《行政管理学》（第五版）-延伸阅读-郭小聪

《行政管理学》第五版延伸阅读公共行政理论范式与实践的变迁历程在公共行政学长达百年的发展历程中，究竟存在着哪些“范式”paradigm这是一个既重要但却众说纷纭的问题在这里，我们主要介绍尼古拉斯•亨利的观点亨利认为，作为一个学科，公共行政先后发展了五个相互重叠的范式每一个阶段的特点在于其“位置”或“焦点”位置是指这一学术领域中所占有的体制位置公共行政中经常出现的“位置”是政府官僚制度但也不完全是这样，这个传统的位置常常被弄得模模糊糊而且这个传统的位置正在变化焦点是指这一领域的专门内容公共行政的一个焦点是研究行政的某些原则但是，随着公共行政范式的改变，这一学科的焦点也在改变在尼古拉斯・亨利看来，公共行政的范式可以通过位置和焦点来理解；当一个方面被学术界相对严格地加以定义时，另一个方面则被全盘忽视，反之亦然在此基础上，尼古拉斯・亨利详尽地阐述了美国公共行政学的发展历史开端伍德罗•威尔逊在1887年发表的一篇论文中定下了早期公共行政研究的基调在文中，威尔逊说“宪法的运行正在变得比宪法的制订更为困难”，主张运用更多的知识资源来帮助国家管理后世学者们给威尔逊这篇具有重大影响的文章以不同的解释一些人认为，威尔逊提出了“政治/行政二分法”——把公共组织中的政治活动和行政活动分开，这成为在以后的岁月中困扰这个领域的一个难题另一些学者则反驳说，威尔逊清楚地认识到，公共行政天生就具有政治性，他在文章中清楚地说明了这一部分由于他们在若干政治学系中处于二等公民的地位，某些公共行政学者试图寻找一种替代方法尽管范式四几乎是与范式三同时出现的，但它作为一种范式从未得到政治科学的广泛支持无论如何，管理学的思路（有时被称为行政科学或普通管理学）为很大一部分公共行政学者所选择，有些人今天仍如此但是无论在政治学还是在管理学范式中，最本质的冲击是公共行政学被限制在一个更大的概念之内，失去了其本体性和独特性作为一个范式，管理学提供了焦点而非位置它提供了技术，经常是高度复杂的技术，这就需要专业知识和专门化但是，在何种制度环境下应用这些专业知识却是不确定的和范式二的情况一样，行政学不管在什么地方都是行政学焦点比位置更受到重视一系列新理论，包括很多在商学院产生的理论，主张采取新的管理学范式1956年，一位公共行政学者认为，把行政分为公共、工商和制度这三种类型是错误的，行政学就是行政学，于是创办了重要的《行政科学季刊》公共行政学家在60年代中期认为，组织理论是（或应该是）行政科学的重中之重当时有不少强调组织理论的著作，如马奇和西蒙的《组织》、西尔特和马奇的《企业行为理论》、马奇的《组织手册》和汤普森的《行动中的组织》，给以管理学为公共行政的范式提供了坚实的理论支持从50年代晚期到60年代中期，许多学者在管理学杂志上发表了大量文章，加速了普通管理学从逻辑上取代公共行政和工商行政等狭隘范式的过程这些学者在价值建构中极为重视管理学的跨学科性质，强调大学的决策者应认识到这一点，并做出相应的系科调整这些学术潮流对大学中的课程安排是一个真正的冲击1961年对美国公共行政学研究生课程的调查发现，大部分公共行政学项目仍然放在政治学系，但已有“渗透到其他学科的大趋势”，这个想法就是把“行政学”（换言之，即管理学领域）作为对各种公私制度、组织进行研究的统一的认识论与之类似的是，1962年，1/5的美国、加拿大、墨西哥的工商行政教研项目已经用经济学、公共行政学和其他社会科学来研究工商管理第一所标志了管理学兴起的学院是50年代由康奈尔大学创建的工商和公共行政学院在其后几年中，出现了3种模式的普通管理学院其中最单纯的模式是行政科学学院，创建的目的只是为了建立一般性的院校（事实上，有时也出于意识形态的需要），只授予行政学或管理学的硕士学位与行政学联系紧密的是管理学院公共管理学是学位项目中的次要科目这种模式的学院隐含着的哲学思想是对商业有利的也是对政府有利的普通管理学院的第三种模式是集工商行政和公共行政于一身的学院这些学院通常给所有的学生提供公共的核心课程下设的几个行政学系，各自提供不同的学位项目特别是在60年代和70年代早期，普通管理学的概念特别时髦好像有一批公共行政学家忽然发现了伍德罗威尔逊在一篇写于1887年的重要论文中的论点“行政领域是一个商业领域，它远离了政治的纷乱”可能正是由于威尔逊的这个论述，使得一些管理科学家的态度与长期以来政治学家对待公共行政学的态度惊人地相似，即公共行政学是大领域中的一个小分支在范式四中，这个大领域不是政治学，而是管理学尽管公共行政学在范式三和范式四时期处于低潮，公共行政学仍然播下了日后复兴的种子这个在不知不觉中发生的进程采取了至少三种各不相同但却相互补充的形式其中两个是学术味很浓的，其一是各主要大学中以科学与社会、科学、技术、公共政策等为名称的跨学科教研项目，另一个是新公共行政学的出现第三个现象是公共行政官员日益增长的自信心，特别是在联邦一级；回顾过去，在林登・约翰逊“伟大社会”的鼎盛时期，政府飞速扩张，自信心的再次兴起看上去完全是自然而然的而在60年代末期，公共行政学术界和公共行政实践者们的自我意识都增强了，到了70年代，公共行政学的分离运动开始了范式五作为公共行政学的公共行政学，1970—1970年，公共事务与公共行政学院全国联合会NASPAA成立这个联合会由设有公共行政研究项目的美国主要学院和大学组成NASPAA的产生不仅仅是公共行政学者的分离运动，也表示了他们日益增长的自信NASPAA源于公共行政研究生教育委员会，该委员会是一小部分承担公共行政研究生项目的人员于1958年成立的1970年决定大规模扩展这个多少有点松散的团体1983年又决定使之成为公共行政硕士项目的正式职业注册机构，表明公共行政学的教育者决心承担公共责任，提供国家公共部门管理者的教育背景与技术水平到了1970年，NASPAA的成立表示公共行政学开始自成为一个独立自主的研究领域，并逐渐得到人们的承认在NASPAA中注册的有100多所大学和学院NASPAA的注册在学者、学生和雇主中获得了越来越高的评价调查表明，公共行政硕士项目的管理者认为，经NASPAA注册的公共行政硕士项目有更高的威望，更高的效率，可以吸引高素质的教师和学生此外，一项全国调查也发现，公共行政学开始真正从政治学和管理学中独立出来，例如，自1973年以来，独立的公共行政系的数目扩展了3倍在参加NASPAA的所有大学公共行政项目中，独立的公共行政学院和公共行政学系占到了一半以上；与之类似在诸如工商行政学院或管理系这样的学院或系中公共行政项目的数目也大大下降了，从1973年的17%下降到1995年的5%o这种学术上的自治运动对公共行政学有很大好处研究表明，最有效的公共行政硕士项目是由独立的公共行政学院和公共行政学系开办的，而在各种组织类型中，它们的学生增长得也是最快的满足这些学生的教育需要（无论是研究生还是本科生），为公众提供能干的管理者，并不是一件容易的工作哈佛大学（设有肯尼迪政府学院）的校长称“大学对培养公共生活中有重要地位的能干官员负有主要责任大学需要的是进行一种新的职业教育……我怎么强调这个努力的重要性也不为过……因为大学的首要任务是社会的高等教育，它们共同承担着培养公仆阶层的独特权利和任务，承担国家的重责大任”选自［美］尼古拉斯•亨利《公共行政与公共事务》，北京华夏出版社，2002o文中内容略有改动、删减政治行政两分起源、理解与争议政治行政两分是公共行政中最重要的概念之一，它贯穿于整个公共行政学的发展中，也影响着公共行政的实践诚如沃尔多所言“在公共行政（学）中，没有什么问题比政治与行政的关系更为核心的了”然而，公共行政学界对这一概念的理解却远非那么清楚，为此，我们首先梳理了这一概念的起源，阐明了对其不同的理解方式，以及这一概念所引起的争议及其出路“政治行政两分”的起源为了理解政治行政两分究竟是什么，我们必须了解这一概念的历史19世纪末20世纪初的美国正从猖獗的腐败中挣扎出来，政府公职和决策权力往往掌握在那些有关系或者受政治庇护的人手中，而不是那些在相关管理领域有能力或者受过训练的人手中政治家们积极寻求如何能够改进和改革政府，希望能够创建一种新的政府形式，它既能够享有培训和专业带来的好处，同时也对真正的美国民主价值负责19世纪70年代的文官改革是对政治混乱状态的反击，人们希望通过改革来改变政府体系，肃清公共行政领域的腐败其主要结果之一，是建议建立一个由专业行政管理人员来有效处理政府业务的行政体系，当选的人民代表则决定政策得以遵照并形成的价值这是美国行政国家的基础，也是政治行政两分的主要基石-欧洲的两分法通常认为，政治行政两分这一流行理论是美国公共行政之父威尔逊创造出来的在《国家》一书以及1887年发表在《政治科学季刊》的文章中，威尔逊阐述了这一新的理念沃尔多认为，威尔逊的后一篇文章是自觉的公共行政学历史中最重要的著作但是，关于这一概念的起源，其真相远不止这么简单里佩尔就指出威尔逊不是一个理论家，他的文章直到1950年以后才为主要的教科书所引用，因此，将政治行政两分归功于威尔逊是不恰当的此外，威尔逊自己也引用瑞士思想家布隆赤里的论著，以此作为政治行政两分的来源一些人认为威尔逊最早对该术语的使用，事实上误译了布隆赤里和其他德国学者的观点早在1812年，法国思想家已经在思考行政和政治理论之间的关联1845年维维恩在《行政学》中就提出任何政府的执行分支都需要认识到区分政治与行政的重要性，前者与国家的道德指向相关，后者与公共服务的提供相关这是现代两分法的前身欧洲的两分法认为，尽管政治和行政在功能上不同，但它们都属于同一实体-威尔逊的理解威尔逊在两分法发展中的真实作用仍然是一个值得争议的话题一些人认为，他和公共行政领域发展之间的联系只是一个“异常现象’或“纯粹的幻相”另一些人则持比较宽容的态度，认为他实际上对政治行政两分的界定进行了调整，这中间有些未被学者所发现的创新还有一些人则认为这一概念虽是由威尔逊提出，却是由其他学者如古德诺加以充分阐释的威尔逊认为“行政是政府中最明显的部分，它是行动中的政府；它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显眼的方面”并援引布隆赤里的话说:……政治是’在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而行政则是国家’在个别和细微事项’方面的活动因此，政治是政治家的特殊活动领域，而行政则是政府在个别、细致并且带技术方面的国家活动，是合法的、明确而且系统的执行活动政治家的责任是用来自选民的授权来制定政策然而，这些政治家不应该干预政策的执行，执行应当交由非选任产生的行政管理人员来处理之所以有这种安排，是因为在当时的美国，腐败非常猖獗，有关系或者受政治庇护的人把持着政府决策政治被等同于恩赐和腐败在这样的背景下，人们认为，政治家执行政策一定会使腐败情况恶化因此，威尔逊尝试通过两分法，将恩赐制的政治与行政分离开来，从而使行政更加业务化

（三）古德诺的理解古德诺把政治行政两分法具体化或进行了界定，他将两分法与宪法原则联系起来，将政治与行政看作两种不同的功能“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行政”古德诺认为，宪法在政府中建立了两种不同的实体，一种是界定人民的意愿，一种是执行人民的意愿，宪法的目的不仅仅在于支撑民主理念，也在于提升效率值得注意的是，古德诺指代人民意愿的表达，同时使用了“政治”和“政策”两个词语，因此，有学者认为，古德诺对两分法的理解混淆了“政策制定和行政”以及“政治和行政”正如孟特吉和华森所指出古德诺关注的是政策制定和行政之间的区别，他把书名定为《政治与行政》但是，正是古德诺的影响使得这句话成为谚语“没有民主党或共和党式的修建桥梁的方法，只有正确的修建桥梁的方法”

（四）对政治行政两分法的三种理解政治行政两分在现实中有几种不同的理解其一，政治行政是指两种不同的活动，前者指政策制定，后者指政策执行；其二，政治行政指的是两类不同的人，一类是政治家，一类是行政人员；其三，政治行政分别指的是目标和手段，政治为行政设定目标，而行政是执行政治意愿的手段第一种理解在于区分政治和行政两类活动政治活动在不同的国家各不相同它会因为政治体制的差异而变化行政活动则不然，它是一种一般性的管理技能，可以运用于任何政府的行政分支正如威尔逊所言“君主制和民主制，尽管它们在其他方面有着极大的差异，但事实上所要处理的事务是基本相同的”因为政治和行政是两种不同的活动，因此，它们需要的是不同的技能培训，如政治活动需要的是热情、号召甚至蛊惑力，而行政活动需要的是细致、认真和踏实用政治活动的方法去从事行政活动是非常危险的，这将使得政府中充斥着一大群只会夸夸其谈而不会脚踏实地做事情的人政治行政两分的意义在于将行政活动“从政治的忙乱和争斗中解脱出来”，不像政治活动那样追求“可见性”、荣耀和声誉，行政领域的特点是“匿名，无论是哪一个行政人员提供的服务，都应当同样的高质和高效第二种理解在于区分政治和行政两类人员前者指政治家，特别是经过民主选举产生的政客，而后者指的是经考试凭功绩任职的官僚区分这两类人的意义在于确保后者，即公务人员的中立性，这些公务人员受到其他人设计的规则的约束，没有机会去制定那些与他们交往过密的人能够从中受益的政策如史瓦拉认为，在地方层面，政治行政两分指的是“城市议会不卷入到行政管理中城市经理不参与政策制定；城市经理是一个中立的专家，有效地执行着议会的政策”在政治行政两分的世界里，征税完全是行政管理人员的事务，而决定税率的政策则是当选官员的事务征税员不应该决定应用于某种财产的税率，他只需决定财产的种类，并基于政治家所定的税率来收税第三种理解在于区分政治和行政作为手段和目标的差别行政是与价值无涉的，价值问题在政治中得到解决，行政关注的只是如何高效、经济地完成任务对行政行为是不需要也无法进行价值判断的，行政行为是否正确、是否正当，这些都不是行政所要关心的事情从这个意义上来看，因为政策或目的本身的错误而对执行政策或实现目标的人进行问责和批评将是非常荒谬和没有意义的事情评判行政行为的标准只有一个“‘投入‘和‘产出’之间的数字关系当后者最大化而前者最小化时，就是道德上的‘善当然，很多时候活动和从事该种活动的人是无法明确区分开来的，所以，学者们在使用政治行政两分时往往将前两种理解混同起来同时，政治作为目标和行政作为手段，也与政治行政作为活动的区别不是非常清晰，如弗雷德里克森和史密斯在解释政治行政两分时，就明显将政治活动作为目标，而将行政活动作为手段但是，无论哪一种理解，都把两分法看作一个非此即彼的东西行政管理人员应当远离政治，这与政治家应当远离行政管理一样重要关于“政治行政两分法”的争议政治行政两分法仍然是当代公共政策的主流思想，但却饱受过不少批评，对其理解也在逐渐变化之中事实上，教科书关于该议题的论述往往认定不可能将政治与行政分离开来，因为行政管理者的政策制定和政治家对执行的监督使得这种僵化的划分不太可能-沃尔多的批评对两分法最知名的批评来自沃尔多在《行政国家》一书中，沃尔多从若干方面对两分法进行了批评他认为，关于传统行政学的政治与行政两分的观点，无论作为一种对现实的描述还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的这种两分的目的是试图通过使选举产生的官员负责制定政策而行政人员只是去执行政策来解决官僚制与民主制的冲突沃尔多批评说，正统的公共行政实际上并不符合民主制的理想，尽管民主被视为合乎需要，但它并不是行政所关心的中心问题政治与行政两分法还有一个目的，那就是试图解决价值问题，认为政治体系要确立价值观并为行政设定目标沃尔多认为，公共生活从来都不是价值无涉的在公共生活中任何忽略人的因素的尝试都将无益于政府的运作因此，所有的行政行为本质上都是政治的只是行政的政治不是选举政治、政党政治、利益群体政治或区域政治，而是追求秩序、效率、经济、管理、可预测性和稳定性的政治”，这种政治可以是客观的、公正的、符合公共利益的-西蒙的批评西蒙明确地表达了对传统的政治行政两分的不满，并从描述性的角度和规范性的角度拒斥了政治行政两分“立法机关出于政治原因常常避免制定明确、具体的政策，而是把这些政策制定工作推给管理机构去做其次，管理者……可能有他自己的一套明确的个人价值观，希望他的管理组织按他的意图行事，他可能会抵制立法机关独揽政策制定的做法，他还可能在执行政策的过程中故意破坏立法机关的决定”西蒙认为政策问题与行政问题都包括价值与事实两种因素，但是，就政策问题而言，价值因素在其中占有重要地位，衡量决策正确与否的标准主要取决于立法人员的主观价值；对于行政问题来说，事实因素则在其中占据着重要地位，所涉及的价值问题主要是反映社会价值，所以衡量其正确与否的标准主要在于客观、实证的真实性西蒙这种政策（政治）与行政区分说，目的并不在于作为立法机关与行政机关职权的区分准则，而在于区分政策问题与行政问题的性质，以确定行政学或行政行为的研究对象西蒙认为，如果行政管理人员事实上从事以价值为基础的决策，两分法所主张的政治行政分离将使行政管理人员不负责任政治家对选民负责，行政管理人员却受到法律保护不因政治原因被辞退结果就是一群制定政治决定的人不需要承担政治后果

（三）弗雷德里克森的批评以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派也从价值层面批评了政治行政两分法，认为公共行政人员拥有伦理义务去保护未受代表的利益，以公民的代理人身份来行事行政人员不应该只是被动执行政策指令，他们“不应该是中立的，而应该献身于良好的管理和社会公平”因为现有的政治体系倾向于代表那些组织起来的多数人利益，而那些未能得到良好组织的利益以及少数的正当利益在这样的多元政府中被忽视甚至被剥夺了为了避免多数人的暴政，避免对未能良好组织起来的利益的忽视和剥夺，需要公共行政人员更为积极地参与，“以客户为导向”，把自己看作和政治家一样代表着公民的利益，是实现公民权益的另外一条不同的渠道“不仅仅尽可能有效和经济地执行法律，还努力去影响和执行那些能够在总体上改进所有人的生活品质的政策如果他们不这样做的话，那么，这些行政人员就是在“剥夺那些处于弱势地位的少数”，点实际上，威尔逊本人对公共行政的定义也存在着矛盾，他没能“详细说明公共行政研究涉及的领域，行政和政治领域的适当关系，以及行政学能否成为一个类似自然科学那样的抽象学科”尽管如此，威尔逊无疑在自己的论文中定下了一个明确的主题，并给这个领域以长久的影响力公共行政是值得研究的政治科学家们后来根据威尔逊的论点建立了第一个明确的公共行政范式范式一政治/行政二分法，1900—1926在范式一的时期，古德诺和伦纳德•怀特著述的出版是一个标志日期这只是一个概略的数字，就像以后各分期的年份一样在《政治与行政》一书中，古德诺认为，“政府有两个截然不同的功能”，即书名所说的政治与行政古德诺认为，政治涉及的是政策和表达国家的意愿”，而行政涉及的是政策的实施”分权是这种区别的基础立法机构在司法机构解释的协助下，表达国家意志并制定政策，行政部门则公正地、非政治性地执行这些政策范式一的要点在于位置，即公共行政应处的位置显然，根据古德诺和追随他的公共行政学者的观点，公共行政应该以政府的官僚制度为中心这一最初的位置确认被称为政治/行政二分法，它后来让学者和实践者均感困惑可以用这样一句话来比喻政治学与行政学的区别“没有共和党式的修路方法”这句话的意思是，只有一种方法来修柏油路，即工程师的方法然而，说这话的人没有看到实际上存在着共和党式的方法来决定路的位置，共和党式的方法来购买土地，共和党式的方法来迁移有关居民，而且肯定要以共和党式的方法来承包合同除了中立和效率以外，价值观在这些决定中起了重要的作用回过头来看，古德诺及其学术继承人的政治/行政二分法是很天真的，尽管不一定是因此，以致力于社会公平为己任的新公共行政必须“促进这些少数群体的政治权力和经济福祉

（四）心理学的批评反对两分法的最主要观点来自行政心理学，它强调人们之间的活动，认为政治家和行政人员相互依赖，存在着广泛的互动拉斯韦尔等学者则在此基础上认为当前的政策过程是一种开放的议题网络，无论政治家还是行政人员都是这一政策网络的组成部分，他们因为法定权威、资金、信息、专业技术和知识等资源的相互依赖，而结合成行动联盟或者利益共同体政策制定和实施过程中的所有结构都是网络化的，因此，不仅仅行政人员参与到政策制定中，政治家也参与到执行中来，政策的制定与执行就是包括政治家和行政人员在内的多种利益群体之间的对话和协商过程可能的出路尽管政治行政两分为行政学赢得了学科意义上的独立，但其后的批评、质疑同样也是不容回避的，因此，我们应该如何来看待这个两分法呢？常识和经验告诉我们，政治与行政是不可分的，不仅体现在这两种活动之间的密不可分，也体现在从事这两种不同活动的人之间的不可分行政人员的自由裁量权就是一个典型的例证例如，我国《无照经营查处取缔办法》规定，不够刑事处罚的无照经营可处以2万元以下的罚款”从事无照经营查处的工商人员在决定具体处罚金额时，就是在进行政策制定由于政策制定时不可能将执行时的情况完全考虑进来，所以执行政策就是行政人员按照自己的理解在解释政策，而这本身就是一种政策制定的过程我们应该看到，威尔逊提出政治行政两分时有着特定的时代背景，他所处的行政生活中充满着任人唯亲和对权力非常饥渴的个人，他们运用政治手段来执行政策这些都指向一个事实政治考量侵蚀着行政执行，权力的积聚破坏公共利益在当代，人类本质虽然没有变化，但竞技场至少在以下两个方面发生了变化首先，政策执行意味着制定政策其次，两分法所创造的尖锐分歧分割了政府和政府所要服务的人民所有各方之间开放的沟通方式是创建一个有责任的政府的关键，而这种开放的沟通正是近代行政的环境公共行政人员如何在这种环境下生存呢？对政策制定进行程序上的约束，正是一种回应政策网络的创建，而不是铁三角的利益联盟，是一种重要的程序我们必须避免特殊的利益群体和一小群政府官员无视社会的共识来制定和执行政策如果使用诸如行政程序法、公开听证等工具，我们就可以开始填补政治和行政之间的鸿沟另一种回应是通过公众的控制和监督来取代政治对行政的控制和干预两分法指引下的公共行政强调行政工作的“匿名”性行政人员被看作无差别的整体的一部分，因此，理想状态下，无论哪一个行政人员提供的服务都应当是相同的，不能因为行政人员的个体差异而影响公民所接受的服务的品质但这种中立会影响公共行政人员的责任性，新环境下的公共服务应当从“匿名”走向“实名”，行政人员在提供服务时不可避免与公众产生接触和互动，以冷冰冰的“机器人”态度提供政府服务不再被看作是值得推崇的公众在接受政府服务时甚至有权知道提供公共服务的行政人员的名字，以便对他（她）进行问责重要的是不要让立法远离政策执行过程，否则人民就没有渠道去控制影响他们生活的行政实践选自刘亚平、［美］山姆•布朗《政治行政两分起源、争议与应用》，载《中山大学学报（社会科学版）》，2010

（6）o文中内容略有改动错误的但是直到许多年后，公共行政实践者才充分认识到这种区别公共行政第一次引起学者们的重视是在20世纪的早期，其主要原因是当时在美国大学中发生了公共服务运动美国政治学会中的政府指导委员会在1914年发表的报告中说，政治科学的任务是公民培训，为法律和新闻工作者做职业准备，训练“为政府服务的专家”和科研教育因此，公共行政就不只是政治科学中一个重要的次级学科，实际上，这是它成为学科的一条主要原因作为公共行政在政治科学中的重要性的一个标志，美国政治学会于1912年成立了公共服务职业培训委员会；而在1914年，这个协会以超常的远见建议成立特殊职业学校来训练公共行政官员，并为此设立新的技术学位这个委员会成为于1914年建立的公共服务培训促进协会的核心，后者是1939年建立的美国公共行政学会的前身那时，公共行政学者（学术界）和公共行政官员（实践者）之间的关系是十分接近的，两者之间几乎没有差别1906年，由一批博爱的慈善家成立了纽约市政研究局，目的是为了改善地方政府的行政，该研究局在1911年建立（并管理）美国第一所公共行政学校，即公共服务培训学校1924年，这个培养出国家第一批受过训练的公共行政官员的学校变成了锡拉丘兹大学的一部分，这便是美国大学开办的第一个公共行政教研项目——马克斯韦尔公民与公共事务学院公共行政在20世纪20年代开始获得了合法的学术地位，特别是在1926年怀特的《行政学概论》出版，成为这个领域的第一本专著怀特的著作从性质上说是美国进步主义的，完美地反映了这个领域的普遍风气政治不应侵入行政，管理自身就是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率——就是这些在这个合法化进程中，在确定政治/行政二分法为公共行政的核心问题时，洛克菲勒基金会起了至关重要的作用1927到1937年间，洛克菲勒家族给不少慈善组织投入了数百万美元，资助刚刚组建的公共行政官员协会和大学中的公共行政教研项目，这些项目促进了中立的、职业的公共服务的意识“公共行政学圈子里的重要组织均与这些慈善机构有过接触”范式一的直接成果是通过价值/事实二分法来加强政治/行政二分法的观点因此，公共行政学者在行政分支中所做的考察都含有某种事实与科学的色彩和合法性，而对公共政策制定和相关事务的研究被留给了政治学家这个以位置为中心的阶段，其第二个后果是，使得公共行政独立于其他领域（如工商行政）之外当后者在研究组织的性质问题上取得成功时，这种置身事外却给公共行政带来了不幸最后，很大程度上由于对公共行政对科学和事实的强调以及公共行政学者在组织理论这个新领域中的重大贡献，给后人探索行政学的某些科学原则打下了基础范式二行政学的原则，1927—19371927年出版的威洛比的《公共行政原则》是该领域第二本完整的教科书，尽管这本书与怀特的《行政学概论》一样，完全是美国进步主义的格调，但其题目还是表明了公共行政学的新突破公共行政领域中存在着某些科学原理，人们可以发现这些原理，行政官员如果学会了如何应用这些原理，就可以成为本领域的专家在行政学的原则阶段，公共行政学在职业化和学术化方面均大有发展在这一阶段，公共行政达到了声誉上的顶点20世纪30年代和40年代初，不仅仅政府、而且产业界也要求公共行政学者提供管理知识因此，这个领域的焦点即以行政原理体现的专业知识，逐渐形成了，但没有人认真考虑位置问题实际上，公共行政无处不在，因为原则就是原则，行政就是行政，至少从范式二的概念来看是这样的行政的原则确实是一种原则，那么在定义上，它们应在任何行政环境下都适用，不会因文化、功能、环境、任务或制度框架的不同而有例外因此，这些原则应适用于任何情况这一阶段有关的重要著作有，福利特的《创造性经验》、法约尔的《工业管理与一般管理》、穆尼和赖利的《组织的原则》这些著作描述了形形色色的行政学基本原则在公共行政学的这一阶段，位置研究的缺乏，而不是新的焦点研究，在大学中表现得更为显著1935年，公共行政信息交流所在普林斯顿大学召开了一次会议，会议的报告与1914年美国政治学会的公共服务职业培训委员会的报告截然不同政治学家们建立单独的公共行政学校的想法突然遇到了很大困难他们认为，如把政治学系已有的课程，与法律、经济和管理等相关学科的课程，正确地加以组合，这对于训练新加入政府官僚队伍的人已经是足够了这个会议因此发现，“找不到任何方法在学院或大学里建立独立的教研项目，提供对公务员的职业培训”只有“在整个大学里”才可以满足这样的要求，因为，公共行政教育超越了任何一个系、研究所或学院的范围正如后来的学者所说的1935年普林斯顿会议的说法产生了“逻辑上的后果”，即“取消了公共行政学作为大学中独立研究领域的地位”这样就产生了由于没有固定的研究地盘，不能设立课程的危险尽管有这些困难，普林斯顿报告发表4年之后，研究公共行政的学者还是认为有必要建立美国公共行政学会，作为公共行政学者与实践者的主要学会，并创办了这个领域的主要杂志《公共行政研究》美国公共行政学会的诞生代表了公共行政学刚刚出道者的内在需要和公共行政学教研项目的突兀雄心”，也象征着公共行政学成为一种职业和一种学科的自觉的需要但是，所有职业都有自己的正统思想和平常所说的“正统思想的辉煌期”，1937年古力克和厄威克主编的《行政科学论文集》的发表即标志了公共行政学的正统辉煌期，这个里程碑式的研究也标志了公共行政学声望的辉煌期对于古力克和厄威克来说，原则是很重要的，但原则的应用则不然；焦点比位置更为重要，他们对此毫不犹豫古力克、厄威克提出了行政学的七条原理，创造了一个缩略词POSDCORBPOSDCORB是行政原则的最终表现形式，即计划Plannings组织Organizings用人Staffings指挥Directingx协调Co-Ordinating.报告Reporting和预算Budgeting这7个词的词头组合O这就是1937年的公共行政学公平地说，古力克和厄威克尽管古力克可能更是如此清楚地认识到，他们的原则并不是不可改变的自然事实，而仅仅是了解组织运作有所帮助的触点但在许多读者看来，这些原理逐渐成为僵化的科学原则，这无疑也就为后来的学者们树立了一个容易打的靶子事实上，就在古力克和厄威克的权威著作出版之后，公共行政学的主流即面临着第一次的思想挑战1938年，巴纳德的《经理人员的职能》一书出版当时，这本书对公共行政学的影响并不是很大，但它对赫伯特・西蒙的影响颇大，后者正在写《行政行为》一书，对这个领域提出了致命的批评20世纪40年代，对主流公共行政学的不同意见在两个相互支持的方向上加速发展一个反对意见是，政治和行政根本不能被割裂开来；另一个是，行政原则并不完全是管理理性的最终表述例如，1946年由马克斯F.M.Marx编辑的《公共行政要素》一书对政治/行政二分法提出了质疑，本书共收录了14篇文章，全部为公共行政实践者所写，这些颇有新意的文章认为，表面上似乎超脱价值观念的行政实际上是充满价值观的政治，■而对行政原则的冲击则是由公共行政研究的后起之秀发动的，1946年，西蒙在《公共行政评论》上发表了一篇名为“行政谚语”的文章，这篇文章预示了他后来的著作《行政行为》一年后，在同一个杂志上，达尔发表了另一篇研究文章“公共行政科学的三个问题”，他认为，阻碍公共行政普遍原则发展的因素有组织内部的价值之争、个性的不同、不同文化所导致的不同社会结构沃尔多的主要著作也反映了这个主题，他在《行政国家》一书中抨击了行政学中的不变原则、建立这些原则的自相矛盾的方法论和追求经济与效率的主流价值观的狭隘当然，对原则观点最深刻的解剖见于西蒙的《行政行为》一书，该书在1947年问世，西蒙认为，任何行政学的原则都有反例，因此，整个原则理念无非是一种“谚语”，从而将其彻底打破了总而言之，在20世纪中叶，公共行政学的两大支柱——政治/行政二分法和行政原则——都被这一领域富于创造性的学者们所抛弃，这使公共行政学失去了明确的认识和思维的主体范式三作为政治学的公共行政学，1950-1970西蒙等人的挑战对许多行政学者构成了明显的威胁在公共行政学者一边，不仅有胡萝卜，也有大棒，足以诱使他们留在政治科学领域，并加强两个学科领域的思想联系胡萝卜就是保持公共行政和政治学之间的逻辑概念联系，即公共政策制订过程公共行政学研究决策过程内部的各个阶段公共官僚制度内部公共政策的制定，以及它们是如何为政体所接受的政治学则考虑决策过程外部的各个阶段；政体内部压力导致政治与社会的变化所谓大棒，就是学科重组的可怕前景，使行政学成为技术性的纯科学而失去与政治与社会现实的联系，从而在公共行政学中培养出一种工程师的心态因此，在范式三阶段的重要尝试就是重建公共行政学和政治学之间的联系但是，这些尝试的后果是错误地定义了这个领域，至少是在所谓分析焦点上，即该学科的基本专业知识有鉴于此，20世纪50年代公共行政领域的一些文章认为，公共行政领域只是一个“侧重点”，一个“关注区，甚至是政治学的“同义词”甚至公共行政学的老朋友此时也表达了对这个领域的关注，有人写道“公共行政正面临衰老的危险”，还有人担忧公共行政学的命运，写道“这个10年前年轻力壮的巨人作为一个领域，现在可能会消失”这些关注大多集中于该领域的研究议程上，但也反映在公共行政的课程设置上一个在1961年做的关于公共行政学研究生教育的调查表明，大学教研项目形式多样，侧重点五花八门有人说的不错“美国公共行政学研究的特点是缺乏一个全面的学术框架”公共行政学作为一个可以识别的研究领域，开始了长时间的螺旋式下滑在这个年代的后期，情况愈加恶化，一直到60年代1962年，美国政治学会的政治学学科委员会的一项报告中，并没有将公共行政学作为政治学的一个分支1964年，一项对政治学家的调查发现，政治学家对公共行政的兴趣还在下降1967年，在美国政治学会中，公共行政不再作为一个讨论的内容著名学者沃尔多在1968年写道“许多不搞公共行政研究的政治学家持漠然甚至敌对的态度，他们或可很快摆脱公共行政学”他还认为公共行政学者是“令人不快的”，是“二等公民1960年到1970年间，在5家主要的美国政治学杂志中，只有4%的论文与公共行政学有关60年代，政治科学系把所谓的“公共行政类”抛诸脑后这一时期两个重要的发展从不同侧面反映了公共行政学者和政治学家之间日趋紧张的关系一是将案例研究作为认识手段得到更多的应用，二是比较行政学与发展行政学作为公共行政学分支的兴起与衰落政治学是公共行政学的母学科，对这个领域的性质明显有着深远的影响，公共行政学在政治学的大厦中诞生，在政治学的后院里被抚养长大美国政治学的基本概念——例如民主的价值不证自明、多元政体、政治参与、法律面前人人平等，以及正当程序——继续主导着即使是最有独立思想的公共行政学者可以令人信服地说，美国的公民文化将这些价值观灌输给所有的知识分子，美国的公共行政学者不管是否受过政治学的训练，都坚持民主的价值观同样真实的情况似乎是，政治学的环境加强和深化了公共行政学者们对国家核心宪政概念的认同不妨设想一下，如果公共行政学是在商学院成长的，我们是否会有今天这样的学科？很可能不会人们可以说，尽管政治学常常对公共行政学持鄙视态度，但政治学毕竟为公共行政学建立了哲学和规范的基础，是这一学科可敬的前身民主社会中的官僚制度，不为统治者服务，而是为被统治者服务虽说政治学提供了民主价值观这个基础，但此外政治学对公共行政学者的教学和科研所起的作用一直不大至少有一个观察家认为，在政治学家提出的多元理论中，政治角色的个人因素被排除了（或被视为外部变量），因此政治学对公共行政学的理论建设和培训公共行政实践者的关系都不大甚至政治学家对行政行为的描述性研究也有其作用限制，因为很少有人试图做个人之间的共性和异同比较的研究“政治学对提高实践者的技能做了什么贡献呢……？一篇评述政治学主要思想方法的文章得出的结论是‘没有什么范式四作为管理学的公共行政学，19567970。