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公共平安应急机制的建立公共平安应急机制的建立突发公共大事是指突然发生,造成或者可能造成人员伤亡、财产损失、生态环境破坏影响和威逼本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的有社会影响的涉及公共平安的紧急大事,包括自然灾难、事故灾难、公共卫生和社会平安大事应急机制是肯定范围内社会各种组织、群体和个人对各种紧急状态实行应急反应的过程紧急状态是一种特殊的、迫在眉嚏的危机或危急局势,它影响全体公民并对整个社会的正常生活构成威逼应急机制包涵了应急管理各种活动的内容、功能及其相互关系由于紧急状态具有突发性和不确定性应急机制的重点在于快速、敏捷地协调各部门、组织、资源、彳亍动之间的关系当前各种传统和非传统平安因素对我国平安和社会稳定的影响日益显现加强应急管理工作建立健全公共平安应急机制,提高我国保障公共平安和处置突发公共大事的力量,预防和削减自然灾难、事故灾难、公共卫生和社会平安大事及其造成的损失是坚持以人为本、执政为民的重要体现温家宝总理在2005年7月召开的全国应急管理工作会议上强调要加强应急管理工作建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制
[1]作者依据国内外的应急管理实践,结合突发公共大事的种类和特点,将应急机制的基本构成概括为以下六个大的方面
一、协调机制应急机制的首要任务是协调应急管理各构成要素之间的相互关系,整合各种组织、人员、信息、物资等资源,因此协调机制的建立具有极其重要的作用突发公共大事涉及的部的食品、住宅和灾难急救服务,制定在灾后72小时无外援的状况下照常供应上述服务的方案应急处置一方面要满意受害者的安置,另一方面要开展准时的搜救和恢复重建工作特殊是在建筑物倒塌的状况下,会有大量受害者需要援救和医治在受困72小时后,受害者的死亡率会急剧提高,所以搜寻和营救行动必需准时开展为确保救灾所需的物资器材和生活用品的应急供应,必需建立健全救灾物资储存、调拨和紧急配送系统,乐观培育和进展经济动员力量在保证肯定数量的必需救灾物资储存的基础上乐观探究由实物储备向生产潜力信息储备,通过建立应急生产启动运行机制,实现救灾物资动态储备对储备物资的管理要乐观防止储备物资被盗用、挪用、流散和失效,一旦消失上述状况,要准时予以补充和更新相邻地区可以建立物资调剂供应的渠道,以便在紧急状况消失时,快速从其它地区调入救灾物资此外,应急的物质资源也可依据有关法律、规定准时动员和征用社会物资
(五)资金保障应急机制的运行有赖于准时、充分的资金保障,必需建立突发公共大事应急基金监管、民间救济和社会救济等方面的制度才巴应对突发公共大事所需经费纳入年度财政预算对灾难事故紧急处置工作所必需的专项资金应依据《中华人民共和国预算法》有关条款每年依据财政支出额的适当比例支配政府预备费,作为公共财政应急储备资金在一般支出预算中增设突发公共大事应急专项预备资金,并依据公共平安应急管理的需求,逐步提高资金提取比例发生突发公共大事后,一方面应依据实际状况调整部门预算内部结构,削减部门支出预算,集中财力应对突发公共大事;另一方面经政府批准启动应急专项预备资金必要时动用公共财政应急储备资金依据急事急办原则,简化工作环节确保应急处置工作的顺当进行此外还可以在资金保障机制中采用风险转移,鼓舞自然灾难多发地区的公民、法人单位和其他组织购买财产和人身意外损害保险从事高风险活动的企业应购买财产保险并为其员工购买人身意外损害保险也可以依据有关规定接受各方面的资金救济如赠款、贷款、直接支付等
(六)队伍保障公安、消防、交管、医疗急救、市政等队伍是基本的抢险救援队伍,武警和民兵预备役部队是抢险救援的后备力气人防、地震、防汛、森林消防、矿山、建筑工程等专业救灾队伍,是突发公共大事应急行动的骨干力气各专业部门要落实先期处置队伍和增援队伍的组织保障方案进一步优化、强化以消防等专业队伍为主体、群众性队伍为帮助的应急抢险救援队伍网络各类抢险救援队伍要合理部署和配置、配备各类先进的救援装备、器材和通信、交通工具,制订各类应急处置专业技术方案,并乐观开展专业技能培训和演练;全市定期组织跨部门、跨行业的综合性减灾演练,以加强组织协同和各专业保障,提高队伍快速反应和协同作战力量,确保队伍遂行和完成抢险救援任务社区和志愿者应急队伍是专业应急队伍的必要补充要健全社会动员机制,发挥机关、企事业单位、城市社区、公益团体等社会力气的作用,组建具有肯定救援学问和技能的志愿者队伍以在第一时间削减突发公共大事的损失各类应急处置队伍要结合本单位的工作和生产,乐观开展专业技能培训和演练市应急委员会办公室应定期组织全市跨部门、跨行业的应对突发公共大事的演练检验应急队伍的快速反应力量提高各部门之间协调协作和现场处置力量,实现对突发公共大事管理的法律规范化程序化
(七)医疗抢救保障应急医疗抢救工作必需坚持救死扶伤、以人为本”的原则发生灾难事故后必需快速组织医疗抢救人员对伤员进行应急救治,尽最大可能削减伤亡依据〃分级救治原则依据现场抢救、院前急救、专科医疗抢救的不同环节和需要组织实施抢救发生重特大灾难后医疗抢救队伍要快速进入救灾现场,对伤员实施包扎、止血、固定等初步急救措施,稳定伤情、运出危急区后,转入各医院抢救和治疗化学事故、放射性污染事故的伤员应先支配进入相应的专业医院救治要依据灾难事故的特性和需要,做好疾病掌握和卫生防疫预备并严密组织实施A治安保障突发公共大事发生后,由属地公安部门和基层政府负责治安保障,马上在突发考试大网站收集公共大事处置现场四周设立警戒区和警戒哨,做好现场掌握、交通管制、疏散救助群众、维护公共秩序等工作严惩趁火打劫和制造事端的犯罪行为,加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资设施的防范爱护确保紧急处置工作有序进行,救灾物资、装备免受人为破坏社会秩序保持正常如现场有起火、存有易燃易爆危急品、漏电、漏水、漏气等状况发生现场先期处置人员要马上通知有关主管部门实施灭火、排爆、断电、断水、断气等措施,清除现场危急品,避开次生危害的消失突发公共大事的应急处置工作涉及众多的组织和部门对处置的要求也是多方面的,需要在短时间内组织大量的人力、物力、财力开展全方位的应急处置,这就需要依靠科学合理的应急机制我们我国的应急管理刚刚起步,对应急管理的讨论可以吸取国外的相关阅历和教训,并充分考虑我们我国的详细状况,尽快建立完善的公共平安应急机制,以应对传统平安与非传统平安因素对构建和谐社会造成的影响门和单位众多,目前我们我国各种突发公共大事分属16个部门,各职能部门归口管理,分兵把守启成体系比如,地震预报由地震局负责地震发生后的抢救由消防、医疗等部门负责灾后救援与恢复由民政部门负责,这种分工表面看有利于明确职责,但在实际操作时往往由于各部门之间界面不清而导致资源铺张、信息不畅在紧急状况下,哪个部门应做什么样的工作如何保证每一个参加应急的组织机构都有适当的工作都有赖于协调机制的建立良好的协调机制可以解决在应急反应中的分工问题而且可以在不同级别的组织之间建立协作关系,以便在应急反应资源不足时准时申请获得上一级部门供应的救济建立协调机制首先要建立相应的协调机构我们我国的一般做法是在大事发生后成立一个临时性的机构来协调、指挥应急处置中的全部问题但这种临时机构无法担当日常对突发公共大事的预警、评估和协调美国在1979年整合了我国消防管理局、联邦洪水保险管理局、民防管理局等机构成立了联邦紧急事务管理局FEMA,负责联邦政府对大型灾难的预防、监测、响应、救援和恢复工作9-11大事后又整合了海岸警卫队、运输平安总署、保密保安处、联邦紧急事务管理局等40多个联邦机构,建立了国土平安部”,以协调紧急状态下各级政府部门之间的关系我们我国的一些大中城市已经开头尝试建立类似的常设机构负责突发公共大事的应急管理其中,南宁市作为我们我国第一个公共平安综合试点城市建立了城市应急联动系统并于2002年正式投入使用该系统采用集成的数字化、网络化技术,将110报警服务台、119火警、122交通事故报警台应急救助及12345市长公开电话洛内入统一指挥调度系统实现了跨部门、跨警区以及不同警种之间的统一指挥协调和资源共享使统一应急、联合行动成为现实上海市也建立了上海市减灾领导小组,作为本市减灾工作的特别设领导机构统一领导全市减灾工作北京市成立了突发公共大事应急委员会,并由市政府秘书长作为总协调人,协调突发公共大事应对工作当突发公共大事超出北京市掌握范围时提请党中心、国务院批准成立首都突发公共大事应急委员会,由党中心、国务院指定一名负责同志或授权中心政治局委员、北京市委书记任主任,总协调人人选由主任打算,市政府秘书长协作市委、市政府主管副秘书长和办公厅主管副主任帮助,协调突发公共大事应对工作
二、指挥机制指挥是社会组织和有组织的群体为了协调全都达到某个目标,由领导者所实施的一种发令调度活动指挥与协调的功能是紧密联系的,在突发公共大事的管理中具有相同的目标但协调的对象一般是相互之间没有隶属关系的各部门之间的关系而指挥则带有更明显的强制性,必需建立等级有序的指挥关系,形成明确的指挥链,通过指令的下达和信息的反馈来实现在详细工作中指挥和协调都是不行或缺的管理手段,相互之间的联系特别紧密,有时甚至很难精确区分两者的界限指挥机制一般应以应急指挥中心为核心,以交通、公安、消防、电力、水利、市政等突发公共大事相关的公共部门为主要成员,涵盖重大交通事故、消防平安、公共卫生突发大事、城市基础设施平安、反恐与重大刑事案件、平安生产、防震减灾、防汛抗旱、重大动物疫情防控等应急处置子系统指挥机制通过掩盖范围广泛、报警方式多样的应急联动中心获得突发公共大事的相关信息,并依据专家委员会对突发公共大事的发生和进展趋势、救灾方案、处置方法、损失评估和事后恢复供应的建议进行决策各类突发公共大事专项指挥部依据突发公共大事的类型和有关部门的职责和业务范围,详细负责对突发公共大事的预防、指挥处置等管理工作
三、应急预案制定、评审和备案制度应急预案是针对各种可能发生的紧急状况所需的应急行动而制定的指导性文件有效的应急预案不仅可以指导应急人员的日常培训和演习保证各种应急资源处于良好的备战状态,而且可以指导应急行动按方案有序进行,防止因行动组织不力或现场救援工作的混乱而造成事态的进一步恶化制定应急预案的目的是为了在发生紧急状况时,能以最快的速度发挥最大的效能有序地实施救援处置,达到尽快掌握事态进展,减轻大事造成的灾难性后果为实现这一目的应急预案必需具有科学性、有用性和权威性应急救援工作是一项科学性极强的工作,制定应急预案必需在全面调查讨论的基础上对系统存在的各种危急因素进行科学分析,论证可能消失的各种危急状况,制定严密、统
一、完整的应急预案2001年的一场小雪导致北京交通瘫痪后,北京市建立了雪天应急预案对雪天的交通管理作了较为全面的分析,提出了有效的应对措施,并在之后的应用中发挥了很好的作用在2003年11月的一场中雪后北京的交通甚至好过平常,但是,这场降雪却造成了严峻的“雪衰和大量树木折断,使北京城再次陷入尴尬,暴露出该预案仅考虑了交通问题,对降雪造成的其它问题考虑不足缺乏科学性应急预案是应急行动的指导,必需符合客观状况,以便于实际操作应急行动需要在紧急状况下动用大量的资源和人力,因此应急预案应报上级部门批准或颁布相应的法律法规以保证应急预案的权威性并由上级部门组织专家进行评审和备案经过各方面的努力,目前我们我国应急预案编制工作已基本完成,包括《我国突发公共大事总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案,共计106件,基本掩盖了我们我国常常发生的突发公共大事的主要方面省级突发公共大事总体应急预案的编制工作也已完成很多市、区(县)也制定了应急预案预案将突发公共大事分为自然灾难、事故灾难、公共卫生大事、社会平安大事等四类;依据各类突发公共大事的严峻程度、可控性和影响范围等因素,分为四级,即特殊重大(工)、重大(口)、较大(m)和一般(IV)突发公共大事应急预案的编制工作虽已取得阶段性成果,但并不意味着从今可以一劳永逸面对意想不到的各种突发性灾难,必需重视社区、农村、重点企事业单位应急预案的编制工作,形成横向到边、纵向究竟”的预案体系同时为保证预案的有效性,必需留意预案的队伍建设和演练工作加强应急机构、队伍和救援体系的建设以及相关人员的培训建设专业队伍和统一接报、反应灵敏的信息平台,在实践中不断完善预案尽快形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制
四、预警机制预警机制就是采用现代化的技术检测手段,对公共卫生、气象、地震、平安生产等专业部门的各种隐患进行数字化实时监测和分析制定综合预警体系建设的技术标准,建立健全对各种突发公共大事的预警指数和等级标准并依据状况向不同范围内的组织、媒体及公众进行通告突发公共大事虽然表现出很大的偶然性和随机性,但在本质上是可以猜测和预防的导致突发公共大事爆发的因素可能是人为因素,也可能是自然因素,但一般以人为因素居多即使在印度洋海啸这样的自然灾难中造成如此重大伤亡在很大程度上也是由于人为的缘由此次海啸之后,建立海啸预警机制成为全球关注的热点强化专业预警预报信息系统建设,科学精确的猜测预报可以为有关部门的决策和应急供应突发公共大事的动态信息预警机制的核心部分是应急联动中心,应急联动中心应逐步整合各类紧急报警服务号码负责接受全市范围内各种监测信息,经过电脑分析处理后即时分发给
110、119等子系统一旦发生突发公共大事尤其是消失跨区域、大面积和可能进展为严峻危害的态势时依据预案进行统筹处理
五、分级响应机制应急机制的建立要遵循适度反应原则对大事的严峻程度估量不足、反应迟缓、第一救援力气不能满意应急需要可能会造成更大范围的人员伤亡和物质损失对SARS的最初反应、对印度洋地震可能造成的大海啸和对卡特里纳飓风的预警都是反应不足的典型案例但是,对突发大事估量过重、反应过度一方面会占用大量的应急资源,影响到对其他突发大事的处置力量,另一方面也会造成大范围的恐慌心理,并在恐慌心理的作用下实行过激的非理性行为,引发严峻的后果因此发生突发公共大事后的应急响应也是依据分级管理、分级响应启下而上的程序进行依据我们我国现行法律与政策的要求应急预案依据制定部门与组织的级别起码分为五个层级,即中心政府层级,省、自治区、直辖市政府层级,地、市政府层级,区、县政府层级和企事业单位层级有的学者建议在中心政府层级和省级之间添加区域级应急预案[7]突发公共大事的严峻程度、可控性、所需动用的资源、影响区域的大小等因素打算了分级响应的范围应急响应过程包括接警、响应级别确定、预案启动、应急行动、应急恢复、应急结束等几个过程依据北京市的详细状况和突发公共大事的特点,应急响应可以分为两个级别
(一)基本响应当确认突发公共大事即将或已经发生时,事发地应马上做出响应,依据统一指挥、属地为主、专业处置”的要求,启动相应级别的预案,成立现场指挥部,指挥协调公安、交通、消防和医疗急救等部门应急队伍开展救援行动现场指挥部应随时跟踪事态的进展状况,一旦发觉事态有进一步扩大的趋势有可能超出自身的掌握力量,应马上向应急指挥中心发出恳求,帮助调配其他应急资源参加处置工作同时向大事可能波及的地区通报有关状况,必要时可通过媒体向社会发出预警
(二)扩大响应估计将要发生或已经发生特殊重大、重大突发公共大事时,由应急指挥中心打算启动相应的应急预案假如突发公共大事的事态进一步扩大已经波及到本市大部分地区,造成的危害程度已特别严峻,超出北京市自身掌握力量,估计凭本地区现有应急资源和人力难以实施有效处置,需要我国或其他省市供应救济和支持这时应向上一级政府应急管理部门恳求救济,动用更多的应急资源保证应急所需的各种人员、装备、物资、设施及以应急管理、技术和询问工作的开展
六、保障机制完善的保障机制是突发公共大事应急救援的顺当进行的基本条件应急反应需要法律、技术、资金、物资、人员等方面的广泛支持保障由于突发公共大事是一种特别态大事,如何保证各种保障的牢靠性(即在紧急状况下能够有效发挥其作用的可能性)就成为一个值得留意的问题理论上讲应急保障最简洁的模式考试,大网站收集就是储备足够数量的各种应急资源以备不时之需,例如我们为了扑救火灾而建立的城市消防网但这种模式在实践中却可能由于使用效率、有效期限等方面的问题而无法实施特殊是在一段较长的时间内没有发生突发公共大事的时候,无论是公众还是政府都会认为这种储备是一种资源铺张而更倾向于将其减弱甚至取消[8]为此建立一物多用、平战两用〃的保障机制具有更高的效率和社会可接受度目前我们我国很多消防站不仅担当火灾扑救的任务,而且也越来越多地参加到化学危急品泄漏事故以及群众的各种求助(如开锁、送水等)的处置中保障机制并不仅仅是大量救援物资的储备而是通过物资储备、财政预算、与相关部门签订合同等方式为应急救援供应各种保障(-)立法保障突发公共大事的应急救援必需依法开展,相应法律法规是其重要的支撑和保障构建和谐社会必需充分发挥立法在调整利益冲突方面的重要作用,通过制定规章来协调和解决不同利益主体的冲突,实现良性的利益博弈社会关系的诸多利益主体的和谐共处乃是立法的抱负目标目前我们我国的应急预案框架体系已初步建立,出台《紧急状态法》、建立应急管理法制体系成为当前应急管理的重中之重我们我国现行宪法只是规定了全国人大有权打算战斗状态的宣布、打算全国总动员或者局部总动员、打算全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严,规定由我国主席发布戒严令、宣布战斗状态、发布动员令,而对于自然灾难、瘟疫或其他紧急状态没有涉及紧急状态立法就是对上述紧急状态消失后,有关我国机关依据宪法给予的紧急授权制定应急性法规协调紧急状态时期政府权力与公民权利之间的关系,动员我国、地区和社会的资源和力气应付危机,以掌握紧急局势若紧急状态解除或消逝可视状况打算终止该紧急法规的效力从国际阅历看,我国紧急状态立法有助于明确危机状态下政府的责任、权力和可以实行的应急处置措施有助于恢复正常的社会秩序,有助于爱护公民的基本权利
(二)信息保障精确准时的信息是进行指挥决策的必要基础而突发公共大事的突发性和不确定性,导致了应急处置工作中信息的不充分因此信息保障机制就显得特别重要信息保障机制一般以应急联动中心为基础,成立信息综合管理平台,形成以信息监测、信息报告、信息共享、信息分析、信息发布为主要构件的信息保障机制对相关突发公共大事的信息进行收集、分析和处理依据早发觉、早报告、早处置的原则,猜测可能发生的状况,准时上报应急指挥中心并依据预案的规定组织有关单位、职能部门和专家拟写新闻统发稿、专家评论或灾情公告,以适当的方式向媒体和市民发布相关信息各突发公共大事专项指挥部应逐步建立和完善应急指挥基础信息数据库包括各类事故隐患和危急源监控数据库、统一法律规范的专业数据库、基于空间位置的应急预案库、应急决策询问专家库、帮助决策学问库以及危机管理信息资源名目体系,并进行准时的维护更新,确保数据质量
(三)工程保障应急处置的工程保障涉及抗震、防汛、民防、防护林等防护工程的建设和应急维护,城市紧急疏散避难场所和相关工程的建设、维护和管理,煤、水、电等生命线工程在非正常状况下的运行与维护等方面的内容工程保障是提高城市的备灾抗毁和生存防护力量的重要基础2005年8月由于卡特里娜飓风造成新奥尔良市防水堤多处决口,整个城市成为一座“潮湿的坟墓,反映了该市在应急工程保障方面存在严峻的缺陷飓风过后大量无家可归的人聚集在体育场、会议中心等避难场所中,又由于避难所的设计和管理等问题引发卫生、治安等方面的问题我们我国的一些地方已经开头建筑类似的避难场所,但对进入避难所的人员数量、进入方式、滞留时间、治安问题等都缺乏科学的猜测评估重庆天元化工厂发生泄漏大事后,近万名被疏散出来的群众只能在大街上过夜此外彳艮多城市的生命线系统即使在正常状况下也是整个城市的软肋紧急状况下不仅要保证城市居民的正常生活,而且要保证应急工作的各种需要,其要求之高,难度之大,可想而知应急管理部门必需依据应急救援业务需求,实行平战结合的原则酒已备现场救援和工程抢险装备和器材,建立相应的维护、保养和调用等制度,保障各种相关灾难大事的抢险和救援同时,应留意城市应急工程设施建设,组织实施留意形成各有关职能部门要加强防护工程、生命线工程的管理和修理,对陈旧老化的工程和设施应有方案地加以改造此外,突发公共大事可能会造成现场交通设施的破坏,为保证处置的正常进行一般都需要在现场及相关场所实行道路交通管制,必需依据需要和可能开设应急救援绿色通道,尽快恢复被毁坏的大路、交通干线、地铁、铁路、空港及有关设施,保障交通路线的畅通必要时,可紧急动员和征用其他部门及社会的交通设施装备,为紧急处置工作供应快速、高效、顺畅的道路设施、设施工具、运行秩序等交通保障条件依据各城市的进展状况和需要,应考虑购置和配备应急专用直升机四物资保障突发公共大事会严峻影响受灾区的反应力量,在极端的条件下甚至会影响周边地区的反应力量必需保证各种应急物资如水、临时帐篷、被单、食品、发电机等的必要供应美国的联邦反应计FRPfederalResponsePlan规定:处于高危急地区的居民和个人应对灾难有所预备,并保证至少72小时内能自给自足地方志愿者机构应尽可能供应最大限度。