《珠海经济特区公共场所控制吸烟条例》起草说明

《珠海经济特区公共场所控制吸烟条例（草案送审稿）》起草情况说明珠海市司法局《珠海市人大常委会2023年立法工作计划》将《珠海经济特区公共场所控制吸烟条例》（以下简称《条例》）纳入今年的立法计划珠海市卫生健康局高度重视《条例》起草工作，今年1月下旬接到立法任务，虽然时间紧、任务重，但仍然力争高起点谋划，高水平推进，高质量完成起草工作现将《条例》起草工作汇报如下

一、立法的必要性

（一）吸烟对健康的危害烟草烟雾危害是目前人类健康的最大威胁之一，烟草烟雾中含有7000多种有毒物质和69种致癌物，世界卫生组织已确认烟草是导致人类死亡的第二大主要死因根据2018中国成人烟草调查】，我国吸烟人数众多，吸烟和二手烟暴露十分普遍现在的吸烟人数比三年前有了明显的增长，现有吸烟人数高达

3.16亿，15岁以上人群吸烟率达

26.6%（2015年为

27.7%）我国人群吸烟率与三年前相比没有显著变化，其中男性吸烟率高达

50.5%（2015年为

52.1%）是全球男性吸烟率最高的国家之一1中国疾病预防控制中心2018年中国成人烟草调查报告2019年1月，北京育职责；三是规定市爱国卫生运动委员会可以设计中英文禁止吸烟标识及模版，指导各单位正确张贴悬挂，便于公共场所经营管理者落实张贴、悬挂禁烟标识的要求；四是规定媒体及部分人流密集的公共场所应当进行控烟公益宣传；五是规定每年5月31日“世界无烟日”前后一周时间，集中开展控制吸烟执法和宣传活动（第四章）

（六）关于监督管理为了充分发挥社会力量进行控烟监督管理，一是对全民监督的路径和方式作出提示性规定，二是畅通了投诉举报的途径此外，对于技术性检测评估作出规定，由卫生健康部门进行技术性的监督、检测、评估（第五章）

（七）关于行政处罚对于行政处罚，需要作出以下三项说明一是条例对吸烟者在禁烟区吸烟、设置吸烟室（点）不符合规定、经营管理者不履行控烟管理职责、销售者违法向未成年人销售烟草或电子烟增设了行政处罚二是处罚种类主要涉及警告、通报批评、罚款，符合地方性法规新设行政处罚的权限要求三是罚款金额的设定，一方面是参考了各地的规定设定合理的处罚标准，另一方面考虑违规吸烟的流动性强、涉及的人员范围广，金额设置需要考虑能够适用简易程序，提高行政机关及行政相对人处理相关事宜的便捷程度如《条例》规定，在禁止吸烟的公共场所吸烟的处五十元罚款，符合《行政处罚法》第六十八条2规定的，违法事实确凿并有法定依据且依法给予一百元以下罚款的，可以当场收缴罚款；拒不改正的，处以二百元罚款，根据《行政处罚法》第五十一条规定，“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”（第六章）以上起草说明及条例草案，请予审议珠海市卫生健康局二二三年三月三十一日2《中华人民共和国行政处罚法》第六十八条依照本法第五H^一条的规定当场作出行政处罚决定，有下列情形之一，执法人员可以当场收缴罚款（-）依法给予一百元以下罚款的;

（二）不当场收缴事后难以执行的二控烟立法的迫切性2003年5月21日《世界卫生组织烟草控制框架公约》经世界卫生大会批准中国于2003年11月10日签署《烟草控制框架公约》，2005年10月11日正式启动实施《公约》第8条规定缔约国应采取立法、行政等措施，确保在室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和必要的室外场所全面禁止吸烟国民经济和社会发展“十二五”规划纲要、卫生“十二五”规划和控烟“十二五”规划均明确提出了全面推行公共场所禁烟《“健康中国2030”规划纲要》和《健康中国行动2019-2030年》都将控烟工作摆在非常重要的地位，明确到2030年人群吸烟率降到20%以下目前，国家还没有出台公共场所控制吸烟的专门法律法规，与室内禁止吸烟相关规定散见于各部门规章或者规范性文件里国家卫计委2017年修订的《公共场所卫生管理条例实施细则》第十八条也规定了，室内公共场所禁止吸烟此外创建全国文明城市、国家卫生城市复审均对控制吸烟工作提出要求我市控烟工作曾走在全国前列1995年在全国率先出台《珠海市公共场所禁止吸烟暂行规定》，1997年被评为全国无烟草广告城市，并在2002年实施的《珠海经济特区市容环境卫生管理条例》中再次明确公共场所控烟要求，该条例于2019年废止，我市在公共场所控制吸烟方面没有执法依据控烟立法受到各地政府的高度重视，国内北京、上海、深圳、杭州、成都、重庆等近40余个城市出台了控制吸烟地方性法规或政府规章，我市毗邻的香港、澳门均已实施控烟工作立法综上所述，为了提升本市文明形象，促使市民养成健康的生活习惯，有必要制定控制吸烟地方性法规

二、《条例》起草工作开展情况

（一）组织领导和工作推进

1、成立以局党委书记、局长徐超龙为组长，党委副书记刘军卫、副局长罗福智、贵艳等局领导班子成员为副组长的《条例》立法工作领导小组

2、领导小组下设立法起草办公室，设在局规划信息科，从全系统抽调精兵强将，脱产到局里工作，负责日常组织协调工作同时，委托北京大成（珠海）律师事务所为本次立法起草提供法律服务

3、制定了《条例立法起草工作方案》等文件，倒逼时间节点，快速有序推进各项工作，在时间紧、任务重的情况下按要求完成了起草工作

（二）立法起草、调研、论证情况

1、收集、研究相关资料一是收集了珠海控烟立法基本情况包括珠海控烟的基本历史文件资料及立法探索情况，珠海现有控烟工作文件及创办文明城市相关文件二是搜集了国内外控烟立法相关资料搜集整理了国家相关法律、行政法规、部门规章、其他省市的地方性法规、地方政府规章、地方控烟立法后评估资料、控制吸烟相关文献资料、港澳控烟法律法规及境外控烟管理文献等，形成《珠海控烟立法参考资料汇编》；此外，获取了中国疾控中心控烟办编制的《全面无烟立法工具包（试行版）》《控烟执法工具包》作为参考工具三是进行制度对比研究制定《各地主要制度对比研究表》《条例中各部门监督执法分工参考对照表》，对比各地的主要管理模式和管理方法，为寻找适合我市的管理模式打下基础

2.广泛征求意见一是征求了我局相关科室、各医疗卫生单位、市爱卫会成员单位、各区爱卫会及各有关单位意见和建议共收集回函15份，意见和建议近24条；二是密集召开座谈会先后于2月9日召开了市爱卫办成员单位控烟立法座谈会、2月16日召开了餐饮行业协会代表座谈会、2月17日召开了旅游酒店行业座谈会、2月22召开商贸流通企业联合会座谈会等，累积有60余家单位、企业出席，收集意见上百条三是上门走访了珠海市健康促进中心、珠海市烟草专卖局，深入交流座谈，共收集意见10余条四是向社会公众发放调查问卷通过健康珠海微信公众号发放《2023年控烟立法线上问卷》，随机抽取15-60岁珠海市常住居民进行吸烟与二手烟暴露情况问卷调查，收回问卷2985份，并对相关结果进行统计分析，撰写了《珠海市居民对公共场所控烟立法态度调查报告》，为控烟立法工作提供科学依据五是调研走访3月24日前往深圳考察学习控烟立法，向深圳市卫健委、深圳市控烟协会详细了解深圳在控烟立法、执法等方面的难点和做法

3、深入论证一是邀请中国疾病预防控制中心于3月13日至14日在珠海举办关全国控烟立法执法培训班，参与本次立法的相关领导和工作人员参与培训；二是邀请国家、北京、上海、深圳、西安等地的控烟立法、管理工作实务专家及高校学者对《条例》进行专家论证；三是起草工作组多次与司法局、人大法工委及立法研究中心专家就法规起草情况及存在的问题进行交流，根局执法监督科对该草案进行多次研究论证，并完成法制审核在夯实基础研究、广泛征求意见、深入开展论证的基础上及时对各方意见进行汇总、分类，逐条分析研究，并根据我市实际情况及各方意见进行了21轮修改，形成了《珠海经济特区公共场所控制吸烟条例（草案送审稿）》

三、立法依据及参考本次立法的主要依据和参考有

1、《世界卫生组织烟草控制框架公约》；

2、《中华人民共和国烟草专卖法》；

3、《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》；

4、《中华人民共和国未成年人保护法》；

5、《公共场所卫生管理条例》及《实施细则》；

6、国务院《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》；

7、《电子烟管理办法》；

8、全国爱卫会、卫生部、铁道部、交通部、建设部、民航总局共同发布的《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》；

9、《上海市公共场所控制吸烟条例》；

10、《北京市控制吸烟条例》；

11、《深圳经济特区控制吸烟条例》；

12、《杭州市公共场所控制吸烟条例》；

13、《成都市公共场所控制吸烟条例》；

14、《广州市控制吸烟条例》

四、法规起草基本情况条例分为七章，共三十四条因控烟涉及的范围广、场所多有效管理需要发挥一切可以发挥的力量，故我市公共场所控制吸烟工作实行政府主导、分类管理、场所负责、公众参与、社会监督的原则条例主要明确了政府及各相关主管部门的分工及职责;对公共场所划定禁止吸烟区域进行分类管理；对个人及公共场所经营者或管理者的责任作出规定，畅通投诉举报的渠道，加大协会、志愿者及公众参与度和社会监督力度此外，加强教育和宣传，提高社会公共对于吸烟有害健康、控制吸烟的认识，促使全社会自觉遵守控制吸烟规定，是条例有效实施的关键对违反条例规定的主要行为设定罚则，作为条例实施的有力保障主要规定如下

（一）关于适用范围本次立法主要对公共场所控制吸烟作出规定本条例所称公共场所，是指公众可以进出的场所或者工作使用的场所，包含公共场所、工作场所、公共交通工具等与《世界卫生组织烟草控制框架公约》要求控烟的范围一致（草案送审稿第二条）

（二）关于行政管理模式政府主导方面，一是规定了市、区人民政府负责对控制吸烟工作的领导，将控制吸烟工作纳入国民经济和社会发展规划，保障控制吸烟工作的财政投入，推进控制吸烟工作体系建设二是规定我市各级爱国卫生运动委员会（以下简称“爱卫会”）在本级人民政府领导下，负责组织、协调、指导相关行政部门的控制吸烟工作，解决控烟工作各部门之间沟通衔接、政府对控烟工作的日常监督指导问题；同时，规定了爱卫会各成员单位的控烟监督管理、宣传培训职责三是借鉴深圳、上海、杭州等地多部门监管执法的方式，在条例中明确由多个部门分工进行控烟监督执法，各司其职做好相关领域的控烟执法工作，通过整合各相关部门的执法力量，解决单一部门执法力量不足，无法有效实施的问题此外，对于无法分工的领域，由卫生健康行政主管部门兜底进行控烟监督执法（草案送审稿第四条、第五条、第六条、第七条）关于选择多部门执法管理模式，需要说明的是，深圳、杭州等地初次制定法规时，由卫生部门一家负责控烟监管工作，因控烟工作涉及面广、场所多，卫生部门一家执法力量薄弱，导致执法监督力量无法覆盖至全市，监管效果非常不好深圳、杭州在修订法规时，都参考上海等地的作法，建立多部门执法模式，并取得了较好的实施效果通过调研及专家论证，我市控烟立法也借鉴了多部门监督执法的管理模式

（三）关于禁止吸烟区域的划定及吸烟室设置对控烟区域的确定，各地的管理方式中有三种常见模式模式一室内公共场所全面禁烟，不能设置吸烟区；条例规定的部分室外公共场所禁烟，只有室外可以设置吸烟区如上海、深圳、北京模式二室内公共场所原则上全面禁烟，但结合实施可行性及短期内吸烟人群的需求，规定部分室内公共场所可以设置吸烟室，且吸烟室设置应当符合一定的条件如杭州（只在特定过渡期可以设置室内吸烟区）、成都、重庆条例规定的部分室外公共场所禁烟，室外也可以设置吸烟区模式三室内室外列举的场所禁止吸烟如广州条例初稿采用了模式一，即室内公共场所全面禁烟，不设吸烟室；室外公共场所部分区域禁烟，可以设置吸烟区或吸烟点主要原因由

1、与国际公约要求一致，并符合全国文明城市的建设要求；

2、根据问卷调查情况，大多数公众支持控制吸烟工作，也对控制吸烟有相当的认识；

3、从新闻显示，深圳、上海已经全面取消机场的室内吸烟区，说明室内全面禁烟是具备可行性的；

4、从与澳门规定衔接的角度，澳门只有赌场和机场可以设置室内吸烟区，其他室内公共场所也已经全面禁止吸烟；

5、行业专家认可室内全面禁烟的管理模式（草案送审稿第十条）

（四）关于公共参与及责任一是规定了国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织对所在区域及管理范围内的公共场所控制吸烟的管理责任；二是规定了禁止吸烟场所的经营者或者管理者管理责任；三是规定了个烟销售者应当在显著位置设置吸烟有害健康和不向未成年人出售的标志、不得在幼儿园及中小学校可通行出入口五十米内设置销售网点之所以在本条例中对烟草销售作出限制规定，原因在于:

1、根据2014年中国青少年烟草调查报告显示，13-15岁初中学生烟草使用率为

6.9%其中

82.3%的学生尝试吸烟行为发生在13岁之前；而青少年在13-15岁之间不接触烟草，未来吸烟的可能性也会大大降低

2、根据各地控烟立法后评估结果显示，加大未成年人获取烟草的难度，是各地实践能够有效控制未成年吸烟的方式（第三章）

（五）关于宣传教育为了使公众对吸烟有害健康、控制吸烟的相关有更加准确的认识，条例对禁烟宣传、健康教育、公益广告作出了一系列保障规定一是规定了各级爱国卫生运动委员会、市区卫生健康行政主管部门的宣传教育职责；二是规定了教育部门、国家机关、企事业单位和社会组织、社会团体、基层政府及群众自治组织的教。