投资项目代建制管理暂行办法

投资项目代建制管理暂行办法广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）关于印发广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）的通知粤府

（2006）12号各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构现将《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》印发给你们，请按照执行执行中遇到的问题，请径向省进展改革委、监察厅、财政厅、建设厅反映广东省人民政府二oo六年二月十六日第一章总则第一条为进一步深化投资体制改革，规范政府投资省属非经营性项目建设行为，充分利用社会化专业化组织的技术与管理力量，提高项目的建设管理水平与投资效益，加强廉政建设，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发［2004）20号）及国家有关法律、法规与规定，结合我省实际情况，制定本办法第二条省政府投资新建、改建、扩建的省属非经营性项目实行代理建设制（下列简称代建制）本办法所称代建制，是指通过公开招标等方式选择专业化的项目建设管理单位（下列简称代建单位），由代建单位负责项目前期阶段与建设实施阶段的组织管理工作，严格操纵项目投资、质量与工期，竣工验收后移交给使用单位的制度本办法所称非经营性项目，是指（-）党政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体的办公业务用房及培训教育用房;督审计、监察等有关部门对项目资金拨付情况进行监督

（二十三）代建项目的投资计划与年度支出预算下达给使用单位的，由项目使用单位按国家有关规定单独设账，做好会计核算工作；投资计划与年度支出预算直接下达给代建单位的，也可委托代建单位按照国家基建财务会计制度，单独做好建账核算工作

（二十四）代建项目管理费为代建单位在项目前期、实施、验收阶段发生的管理费用，不包含代建项目可行性研究、招标代理、设计与监理等咨询服务费用代建项目管理费计入项目初步设计概算，代建项目管理费的指导性标准另行制定代建管理费一旦约定后，通常不作调整如项目概算调整超过原批复概算10%可按代建合同约定作相应调整

六、奖惩规定

（二十五）代建工作结束后，根据代建单位管理目标完成情况，由市进展改革、建设、交通、水利等行业主管部门会同财政部门对其进行考核，给予奖励或者处罚

（二十六）项目建成经竣工验收、竣工决算经审核批准后，在决算投资比最终批准概算有节余的前提下，可将通过优化设计方案或者施工方案（在不降低标准、工程内容与保证工程质量条件下）所节约建设资金的10%提取作为节约资金奖励，奖励资金从项目节余资金中开支，但最高奖励金额不超过200万元其他节余资金按原投资比例分配，分别交财政部门及使用单位

（二十七）代建单位未能完全履行代建合同，擅自变更建设内容、建设规模、建设标准致使工期延长、投资增加或者工程质量不合格，所造成的缺失或者投资增加额按合同约定从代建单位的履约保证金中补偿；履约保证金额不足的，相应扣减代建项目管理费；扣减代建项目管理费不足的，向代建单位索赔政府有关部门及工作人员在代建项目实施过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分，有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任广西壮族自治区政府投资非经营性建设项目代建制管理办法（试行）第一章总则第一条为进一步深化投资体制改革，提高政府投资建设项目的管理水平，发挥政府投资效益，规范建设程序，根据国家有关法律、法规及《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004〕20号），制定本办法第二条本办法所称代建制，是指对政府投资非经营性建设项目，通过招标等方式，选择专业化的工程项目管理单位（下列简称代建单位），委托其负责项目的组织实施，严格操纵项目投资、质量与工期，建成后再移交给使用单位的制度实行代建制的项目，原有的建设程序与要求不变本办法所称政府投资，具体为自治区本级财政预算内基本建设资金、国债资金其他各类政府性资金待代建制试行完善后再纳入代建的范围第三条政府非经营性建设项目总投资超过200万元（含200万元）的，且政府投资占项目总投资50%以上（含5％）的，应实行代建制对政府投资占项目总投资比例不足50%的，经使用单位申请，也可实行代建制政府投资非经营性建设项目在本办法试行期间，要紧选择下列社会性公益项目作试点（-）党的机关、人大、行政、政协、审判、检察、各民主党派机关，与工会、共青团、妇联与残联等人民团体的办公用房、业务用房、培训教育中心及其它有关设施项目；

（二）教育、文化、卫生、广电、计生、体育、科研与社会福利等社会事业设施项目;

（三）监狱、劳教所、治安拘留所、戒毒所与消防设施等公安政法设施项目涉及到国家安全、机密工程项目的，按国家有关部门制定的有关规定执行第四条自治区进展与改革委员会（下列简称自治区发改委）是代建制的综合管理部门牵头负责代建制的组织协调工作自治区财政、建设、国土资源、环保、审计、监察等部门按照各自职责对代建项目实施过程进行管理与监督第五条政府投资非经营性建设项目代建方式包含前期工作阶段代建与建设实施阶段代建两种类型根据项目具体情况，也可委托一个单位进行全过程代建

（一）项目前期工作代建，是指中标的项目前期工作代建单位负责根据批准的项目建议书，对工程可行性研究报告、勘察、直至初步设计实行阶段性代理

（二）建设实施代建，是指中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段性代理第六条自治区发改委在批复项目建议书时，应对项目是否实行代建及具体代建方式予以明确第七条政府投资非经营性建设项目代建实行合同管理，代建单位确定后，项目的投资管理单位、使用单位、代建单位三方应签订项目代建委托合同代建单位根据合同在委托期间行使建设单位职责，代理使用单位办理各项政府审批手续，使用单位应根据审批要求，协助代建单位办理有关手续第八条实行代建制的项目，由代建单位按照《中华人民共与国招投标法》、《广西壮族自治区实施〈中华人民共与国招投标法〉办法》与自治区人民政府对建设项目管理的有关规定，对建设项目的勘察、设计、施工、监理、要紧设备材料采购进行招标第九条代建单位及其关联机构不得在自己代建的项目中承担勘察、设计、施工、监理、要紧设备材料采购等工作第二章代建单位招标第十条代建单位应通过招标方式确定自治区发改委是代建项目的投资管理单位，负责代建项目代建单位的招标组织工作，其他有关部门参与第十一条政府投资非经营性建设项目代建单位的招标方式分为公开招标与邀请招标两种方式，其中总投资估算超过1000万元（含1000万元）的投资项目，原则上实行公开招标如因特殊情况需邀请招标的，由自治区发改委审核后报自治区人民政府批准第十二条公开招标应当在指定媒体公布招标公告，也可在指定媒体公布公告的同时在其他媒体上公布内容一致的公告邀请招标务必向3家以上的具备相应资质与项目管理能力、资信良好的单位或者组织发出投标邀请书第十三条招标组织形式可采取项目投资管理单位自行组织招标与委托招标两种方式采取委托招标方式的，项目投资管理单位应委托具有相应资质的招标代理机构组织招标第十四条代建单位务必是具有相应资质并能够独立承担履约责任的法人，其中，对代建单位资质的具体要求，根据项目的代建方式与项目的建设性质及规模，在项目代建招标文件中予以明确第十五条项目招标组织单位或者其委托的招标代理机构应根据代建项目特点编制招标文件招标文件包含下列内容（-）投标邀请函；

（二）投标须知，包含代建项目概况，资金来源，代建单位的工作内容、范围与职责投标人资质与管理业绩要求，现场踏勘与答疑安排，投标文件编制、提交、修改、撤回的要求，投标标价要求，投标有效期，开标时间与地点，评标的办法与标准；

（三）投标函的格式及附录；

（四）拟签订的代建委托合同的要紧条款；

（五）要求投标人提交的其他材料第十六条评标由项目招标组织单位依法组建的评标委员会负责评标委员会根据评审情况，向项目招标组织单位或者其委托的招标代理机构提出评标报告，推荐3名中标候选人第十七条项目招标组织单位或者其委托的招标代理机构在确定正式中标人之前，应将中标候选人在指定的媒体上予以公示第十八条项目招标组织单位应在确定中标人后15日内，按照招标文件及投标文件的内容与中标人签订项目代建委托合同第十九条项目代建委托合同实行履约担保制度中标人应提交履约保证金，履约保证金通常不得低于合同价的10%具体比例在招标文件中确定履约保证金可采取现金支票、银行汇票、银行保函、银行保兑支票等形式第三章代建单位职责第二十条代建单位应严格按照项目代建委托合同的约定，履行相应职责，不得向他人转包或者分包代建项目第二十一条前期工作代建单位的要紧职责

（一）会同项目使用单位，根据已批复的项目建议书，组织编制与报批项目可行性研究报告；

（二）组织工程勘察的招标活动，并将招投标情况与中标合同文本报项目招标组织单位备案；

（三）组织项目初步设计文件编制及报批工作；

（四）办理项目土地、规划、环保、消防等有关报批手续；

（五）定期向项目招标组织单位与使用单位报送项目前期工作进展情况；

（六）办理前期工作有关文件资料的归档与移交；

（七）主动同意监察、审计部门的监督检查第二十二条建设实施代建单位的要紧职责

（一）组织工程设计、施工、监理与设备材料采购等招标活动，并将招标投标情况与中标合同文本报项目招标组织单位备案；（-）负责建设工程规划许可证、施工许可证、市政工程接用等工程施工的有关手续;

（三）按项目实施进度向项目投资管理单位申报年度投资计划，向自治区财政部门报送项目进度用款报告，并按月向项目投资管理单位、财政部门及项目使用单位报送工程建设进度与资金使用情况；

（四）负责工程合同的洽谈与签订工作，按照合同条款进行管理，在建设过程中做好质量、安全、进度、投资操纵等工作，负责项目施工全过程的管理与协调工作；

（五）组织工程中间验收，并会同项目投资管理单位与使用单位与有关部门组织竣工验收；

（六）编制工程决算报告，报财政部门审批；

（七）办理项目竣工文件及有关技术文件资料的整理汇编与移交，并按批准的资产价值向使用单位移交项目资产；

（八）主动同意监察、审计部门的监督检查第四章使用单位职责第二十三条编制项目建议书，按规定程序报自治区发改委审批第二十四条项目代建期间，使用单位要紧履行下列职责（-）协助代建单位编制与报批可行性研究报告；（-）参与项目设计、概算与预算审查;

（三）协助代建单位办理规划、土地、施工、环保、消防、园林绿化及市政工程接用等报批手续；

（四）负责筹措项目总投资中政府出资额之外的建设资金，并建立项目专门帐户，按合同约定拨款；

（五）参与项目竣工验收；

（六）对项目建设资金使用情况进行监督第二十五条使用单位从代建单位接收项目资产后，应向有关部门办理产权登记手续第五章管理与监督第二十六条代建单位的前期工作深度务必达到国家与自治区有关规定假如报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资的10%或者建筑面积超过批准面积的5%需修改初步设计或者重新编制可行性研究报告，并按规定程序报自治区发改委审批第二十七条建设实施代建单位应按照批准的项目建设规模、建设内容、建设标准与概算投资，组织施工管理，操纵项目预算，确保工程质量，按期交付使用严禁在施工过程中利用施工洽商或者者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容与总投资额确因技术、水文、地质等原因务必进行设计变更的，由建设实施代建单位提出，经设计、监理与使用单位同意后，报自治区发改委及有关部门审批第二十八条项目前期费用由前期工作代建单位管理，并纳入项目总投资中前期工作代建委托合同签订后，代建单位根据项目投资管理单位下达的前期工作费用计划，向财政部门或者项目使用单位申请拨付资金第二十九条项目建设资金由建设实施代建单位负责管理建设实施代建委托合同签订后，代建单位根据项目的投资管理单位下达的该项目年度投资计划与工程进度，向财政部门或者项目使用单位申请拨付资金第三十条项目代建管理费标底由自治区财政部门比照基建财务制度规定的建设管理费标准编制，实际发生的代建管理费计入建设成本第三十一条前期工作代建单位与建设实施代建单位应严格执行国家与自治区有关建设单位财务管理制度，设立项目资金账户，专款专用，严格资金使用管理第三十二条自治区审计、监察等部门依法对代建项目实施过程进行监督，确保项目建设概算、设计、招标投标、监理、设备采购等过程公开、公正、公平，依法实施第六章奖惩第三十三条因代建单位加强管理而使工程造价低于项目预算的，其结余的政府投资资金，30%留作代建单位收入，20%留给使用单位，用于项目的保护，50%上交自治区财政使用单位自筹资金节余部分的奖励办法，由代建单位与使用单位协商，并在代建合同中明确第三十四条代建单位违反国家与自治区有关勘察、设计、施工、监理、要紧设备材料采购招标规定，未经批准擅自邀请招标或者不招标的，由自治区有关部门依法进行处罚，项目投资管理单位与财政部门可暂停代建委托合同执行或者暂停资金拨付由于代建单位违反有关建设管理规定，造成建设单位受到行政处罚的，其缺失应由代建单位承担第三十五条前期工作代建单位违反国家有关规定或者委托代建合同的要求，前期工作深度不够，导致工程质量缺陷、工期延误、投资缺失的，应承担赔偿及其他相应责任同时该前期工作代建单位在今后3年内不得参与自治区内其他政府投资项目的代建工作第三十六条建设实施代建单位未履行代建委托合同，擅自扩大建设规模、提高建设标准、变更建设内容，造成工程质量缺陷、工期延误、投资增加的，要承担赔偿及其他相应责任赔偿金额首先从履约保证金中赔付；履约保证金金额不足的，相应扣减项目代建管理费;项目代建管理费不足的，由代建单位用自筹资金支付同时，该建设实施代建单位3年内不得参与自治区内其他政府投资项目的代建工作第三十七条对代建项目进行审计、监察过程中，发现代建单位存在违纪违规行为的责令代建单位限期整改，并追究有关责任人的行政责任；不履行整改责任或者整改不力的项目投资管理单位可终止合同执行，由此造成的缺失由代建单位自行承担；构成犯罪的，由司法部门依法追究有关责任人的刑事责任第七章附则第三十八条自治区发改委可根据本办法规定制定有关配套文件第三十九条本办法由自治区发改委负责解释

（二）科教文卫体、民政、劳动社保及广播电视等社会事业项目;

（三）看守所、拘留所、戒毒所、收教所、监狱、劳教所、消防设施、法院审判用房、检察院技术侦察用房等政法设施；

（四）环境保护、水利设施项目；

（五）其他非经营性项目第三条实行代建的项目（下列简称代建项目），总投资3000万元以上的使用公开招标方式确定代建单位；总投资少于3000万元的项目，可实行多个项目捆绑后公开招标等方式确定代建单位第四条代建工作的开展，应遵循公开、公平、公正与专业化、市场化原则第五条省政府成立广东省代建项目管理机构，具体负责省属非经营性代建项目的组织与协调管理工作第六条省有关部门依照现行职责分工与程序对代建项目实施管理与监督第七条代建项目能够实行全过程代建，由代建单位负责项目的可行性研究、勘察、设计、施工、竣工验收直至工程保修期结束有关工作的组织与管理；也能够根据项目具体情况实行前期工作代理或者建设实施代建第八条实行代建制的项目，代建期间代建单位按照合同约定行使项目建设管理职责第二章代建单位的基本条件第九条代建单位务必具备下列基本条件

（一）具有法人资格、具备独立履约能力；（-）具有总承包资质、或者甲级工程设计资质、或者甲级监理资质、或者综合甲级工程咨询资质、或者一级房地产开发资质；

（三）具有与开展项目代建工作相习惯的资产；

（四）具备相应的建设管理组织机构与项目管理能力;第四十条本办法自公布之日起实施自治区各市、县政府投资非经营性建设项目代建可参照本办法执行2003年12月31日，国务院常务会议原则性通过了《投资体制改革方案》，该《方案》中提出“对非经营性政府投资项目加快实行，代建制即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格操纵项目投资、质量、工期，建成后移交给使用单位”至此，近几年来在一些地方政府中悄然试行的“代建制”，首次在中央政府的文件中被正式推出换句话说，伴随着新一轮投资体制改革大幕的徐徐拉开，“代建制”这一投资体制改革的重要举措开始登台亮相因此人们的目光越来越多地关注诸如何谓“代建制”？“代建制”与有关的EPC、项目管理制有何区别？代建制产生的背景、目的与意义等一系列有关问题受国家发改委的委托，机电设备招标中心全程参与了中央政府第一个代建制试点项目招标及有关文件的组织编写工作作为参与者之一本文旨在对实践中所遇到的问题加以分析研究希望能够对业内同仁在今后代建单位招标的工作有所帮助

一、对“代建制”性质的理性思考“代建制、顾名思义，是指政府通过招标方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责对非经营性政府投资项目进行投资管理与建设实施，项目建成后交付使用单位的制度代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责有关行政部门对实行“代建制”建设项目的审批程序不变非经营性政府投资项目包含

（1）党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的办公业务用房及培训教育中心等

（2）科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目

（3）看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施

（4）环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业项目

（2）其他公用事业项目“代建制”的核心是代建单位按照合同约定代理项目建设的主体职责，即作为项目法人这也是“代建制与通常所说的工程项目管理模式（PM或者PMC）或者总承包模式（设计一采购一建造交钥匙模式，简称EPC）的区别所在工程项目管理模式是由业主聘请专业机构（咨询公司或者项目管理公司）作为业主代表或者业主的延伸，对项目进行集成化管理而总承包模式则是业主通过招标，委托一家工程公司对设计一采购一建设进行总承包，通常由总承包商完成工程的主体设计或者施工，但同意总承包商把局部设计或者施工分包出去，甚至同意总承包商把建筑安装施工全部分包出去，所有的分包工作都由总承包商对业主负责，业主不与分包商直接签订合同显而易见，后两种模式中的项目管理单位与总承包商都不是作为该项目的法人出现，他们在项目中只能扮演受人之托、终人之事的角色而“代建制”中的代建单位则不一致，它在代建合约中很大程度上被给予了业主的权利（当然它也要相应履行业主的责任与义务）也正是由于如此，“代建制”才真正能够起到设计者所期待的作用现阶段我国社会所有制结构是以公有制为主导的一种制度安排，因而在我们的社会生产与生活中，公共品采购、政府采购抑或者国有资金采购的范围与比例要远远大于以私有制为主的资本主义国家在公有产权制度安排下，所有者代表缺位是一道难解的题，其表现是产权不明晰，而产权不明晰的结果便是资源浪费、效率低下与腐败滋生等一系列社会问题的出现按照制度经济学的说法，一种新的制度供给必定对应着某种制度需求由此，我们能够得出这样一个推论“代建制”是应运而生的产物作为政府投资的公益性项目，其所涉及的合约主体包含出资人（包含投资计划审批部门与资金管理部门），项目使用单位与建设单位（包含设计、施工、监理及其它咨询服务机构）在传统的投资体制下，出资人的工作重心基本放在项目立项、资金审批等前期环节上而项目的实施，则是由使用单位或者是由使用单位及其有关部门组建的业主委员会（临时机构）来完成由于项目资金要紧是由政府拨付的，概（预）算越大，项目的建设标准就会越高，这无疑促成了使用单位尽可能争取追加概（预）算的主观动机关于建设单位而言，由于现行收费标准基本上是依项目投资规模而定的，因而投资规模越大，对建设单位就越有利因此在追加概（预）算的问题上，建设单位具有推波助澜的动因由于在传统投资体制下，概（预）算的约束关于同样是国有背景的使用单位来说是软性的，因此，政府投资项目几乎百分之百超概算便成为现实要想有效扼制政府投资项目普通存在的“三超”及资金使用效率低下的弊端，就务必要解决政府投资项目的所有者缺位与概（预）算软约束的问题，在这样的需求背景下，一种新的制度安排——“代建制应运而生从制度设计者的角度来看，“代建制”的基本架构大致如下

（一）运用市场竞争机制，以招标为手段，确定专业代建单位并通过高度专业化的管理体系保证投资效率与项目建设质量；

（二）在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合约关系，以法律为手段使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，从而使投资概（预）算等成为刚性指标；

（三）给予代建人项目法人地位，使其为出资人补位，从而化解所有者缺位的矛盾，这是使“代建制”行之有效的根本保证上世纪90年代末，由福建、安徽等地率先通过招标或者直接委托等方式，将一些基础设施与社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的公司代替业主实施建设2002年以后，北京、宁波、深圳、重庆等地开始了“代建制”的试点工作到目前为止，全国已有十几个省市相继开始了“代建制”的推广工作北京、宁波、重庆、贵州、苏州等省市还陆续出台了关于政府投资公益性项目实行“代建制”的《暂行规定》或者《实施细则》财政部也于2004年9月出台了《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的报导意见》而安徽、陕西与广东深圳与云南昆明还相继成立了“公益性项目建设管理中心”等代建项目管理机构从各地试点项目所反馈的信息来看，效果还是比较显著的，政府投资项目长期存在的“三超问题”得到了有效扼制，这对“代建制”在全国范围内的大面积推广，起到了积极的促进作用

二、“代建制’实务有关问题浅析几年来，“代建制”试点工作取得了许多经验，但仍有很多问题有待研讨，归纳起来，要紧有如下几个方面

1、模式之争目前，“代建制”的模式大致有三种一是成立专门承担政府投资项目代建任务的事业性机构，如“安徽省公益性项目建设管理中心”、深圳市公务局”等都是专门组建的政府机构或者事业单位其要紧做法是，在批准项目建议书时确定代建项目，批准可行性研究报告或者初步设计后，由进展改革委下达代建任务，代建机构开始工作；二是有限选定代建单位模式如武汉市通过招标选定了三家项目管理公司作为代建单位，由市发改委在这三家企业中指定代建单位，并下达代建任务；三是按项目公开招标选定代建单位模式如北京市发改委委托专业招标代理机构，通过公开招标选定具备资格的代建单位，其中项目总投资、代建单位管理费等均由招标确定尽管几种模式各有所长，但从试点的效果看，还是以公开招标方式确定代建单位的模式更符合“代建制”的特性，实际效果也更好比较而言，政府机构模式存在的要紧问题是，由于招标人、代建人、使用单位均为政府机构，因而使得这种制度安排无法形成操纵投资的刚性约束机制，一旦出现质量、工期与投资超概算问题，难以处罚代建单位与挽回缺失另外，代建单位也无法从根本上摆脱政府领导的干预；有限选定代建单位模式的要紧问题是，因受政府指定，因此操纵投资的约束机制仍然缺乏刚性，易受政府干预，且代建单位缺乏主动性、积极性；而公开招标选定代建单位的模式，由于通过竞争机制与运用市场合约的手段将责任落实到代建单位，从而形成了有效操纵投资的刚性约束机制，因此实际效果更加明显

2、代建合约的框架设计以公开招标选定代建单位模式，其合约主体要紧包含投资人（发改委）、项目使用人、招标代理人与代建人投资人与招标代理人形成招标代理委托关系，再由招标代理人按照规范程序对代建人进行公开招标，其间项目使用单位参与招标文件的编制与评标活动目前代建合约的框架设计大致能够分为二种其一，是由投资人、项目使用人与代建人三方共同签订代建合同这种模式的好处是三方的权利、责任、义务明确，特别是对代建人的保障更为有利但不足的是，由于投资人（作为计划审批机关）直接作为合约的一方承担了较多的责任与义务，一旦合约发生纠纷或者诉讼，投资人将处于比较尴尬的境地此外，假如“代建制”全面推开的话，投资人将势必陷入大量的具体事物中去；第二种模式是将代建合同分拆成二个具有关联关系的法律文件首先，由投资人给代建人出具一份项目代建委托书该委托书对代建人的基本权力、责任、义务作了原则性的规定，而对委托方的责任、义务则作了简化处理（投资人的权力、责任集中表现在

（1）督促有关部门按照资金计划分期分批拨付项目建设资金；

（2）监督代建过程，参与重要评标等活动；

（3）组织项目验收与调解项目使用人与代建人的合同纠纷等项目代建委托书的作用在于确立代建人在代建合约中的法律地位其次，由项目使用人与代建人签订项目代建合同，该合同对双方的权力、责任、义务作了较为详尽的规定

3、代建人的资质要求及其法律地位从代建人的工作性质上看，其所从事的工作与项目管理十分相似，但作为政府投资的公益性项目而专门设计的一种制度安排，代建人充当项目法人则是必不可少的上述特性决定了对代建人的基本要求

（1）具有一定资金实力与信用；

（2）具有有关项目管理经验与实施能力；

（3）具有有关资质的能够独立承担民事责任的企业众所周知，现阶段不管是工程项目管理还是从事工程项目管理的企业都还处于培养进展阶段，甚至对工程项目管理尚没有资质认定的标准因此，在“代建制”试点阶段通行的一种做法，是用与工程项目管理相近的一些资质作为代建人的进入门槛比如北京市曾经推出1+X的代建人资质要求，即代建人务必具备工程咨询的甲级资质，同时兼有1项以上的其它与建设工程有关的资质（比如工程招标、设计、监理、施工等资质）目前较为通行的做法是只要具备工程咨询、工程勘察、工程设计、工程监理、工程招标、造价咨询或者房地产开发一级、工程总承包一级资质中的任一项即可作为入门资格关于上述资质，一些业内人土与专家也提出了不一致的看法，一种意见认为既然是代建，那么房地产开发与总包类企业具备雄厚的资金实力与项目运作与施工能力，因而最适宜做代建人；另一种意见认为施工总包类企业的特点是运用建筑技术与施工管理方法，获得丰厚的承包利润，然而其一旦被选为代建单位后恰恰不能再作为施工总包而咨询管理类企业是以专业化的管理技术、手段、经验协助或者代替业主对工程项目实施投资管理与组织建设比较而言，不管是从企业的自身需求还是管理特征方面，咨询管理类企业作为代建人从理论上讲应是较优的选择当然出于对履约能力的考虑，作为代建人的咨询管理类企业还应具有相应的资金实力（一定的注册资金与出具履约保证金的能力）目前，代建人作为项目法人的制度设计与现行的法律环境还存在一定矛盾我国现行的工程建设管理要紧实行项目法人制、资本金制、招投标制、监理制、合同管理制与项目管理制与总包制等基本制度，而政府主管部门在涉及办理工程项目的各类审批手续上均要求以使用单位的名义办理因此，作为项目法人的代建单位在与地方行政审批部门（比如建委、规委、供水、供热、供气、供电、市政管委、园林绿化、公安交通、消防、人防、环卫、海关等）的接洽中还存在着一定困难在法规还没有给予代建人与现行法律环境相配的地位前只能由各地的计划审批部门与当地政府各主管部门协调解决

4、代建的管理模式目前，在代建制试点过程中，较为常见的代建管理模式有二种

5、全程代建模式在项目伊始，招标人委托招标代理人通过公开招标选1定代建人，代建开始的节点既能够安排在编制项目建议书这一点上，也能够视建设工程的特殊性安排在项目前期的其他节点上从现行的项目审批程序的特点来看，通常认为在建设项目获得初步设计批复后，代建人进入最为合适初设批复意味着概算产生，而在有了概算这一基本数据后，一方面，招标人能够在编制代建单位招标文件时将其列入标底另一方面又能够使投标人在编制项目代建工作大纲时有的放矢同时评标人在评标时能够有据可依代建结束的节点，能够安排在项目竣工验收合格之后，也可在合同中设定为项目保质期满之时由于全程代建对代建人的专业能力与综合素养要求较高，故比较适宜规模适中、专业不很复杂的通常性项目关于项目投资规模较大，或者涉及的专业、技术较为复杂的大型项目，有业内人士建议能够采取联合代建模式，即由二家以上的专业项目管理公司共同构成代建人，通过分工协作的方式，共同履行代建义务并承担相应的责任但据熟悉，试点阶段使用这种模式的还比较少

2.两段式代建两段式代建是将建设项目拆成项目前期代建与后期代建两个阶段项目前期代建是从编制项目建议书开始至项目施工总包、监理通过招标方式确定为止；项目后期代建通常从申领项目开工证开始至项目施工保质期结束前期代建比较适宜咨询管理类背景的项目管理企业，后期代建比较适宜有总包类背景的项目管理企业两段式代建的优点是按不一致阶段工作特点进行分工，这不仅使代建风险降低，而且从现行法律环境与行业现状上讲可操作性强，且专业化管理的程度也比全过程代建模式要高但不足之处在于，一方面投资人需要协调的内容较多，前、后期代建之间的衔接易出问题；另一方面，这种人为的分拆不利于项目工期、质量、投资的总体操纵相对而言，两段式代建比较适宜规模大、工期长的建设项目

（五）、建设资金、代建收费及奖励制度.由于代建人作为项目法人出现，因而与通常项目管理模式显著不一致的是，项目的建设资金原则上是应当分期下达给代建单位进行统筹管理与支付的具体作法是，代建单位设立代建项目资金专户，资金管理部门按照资金计划分批拨付给代建单位，并由代建单位按照工程进度与合同的规定支付给施工总包、监理与设备、材料供应商等除代建收费外，在财务处理上（会计科目设置）建设资金的往来应属代收代付，在此需要注意的是要避免建设资金重复纳税财政部于2004年9月下发了《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》［财建

（2004）300号］文中对实行“代建制”项目的建设资金拨付程序提出了指导性意见.代建收费及奖励制度根据财政部《基本建设财务管理规定》［财建

（2002）394号］建设项目的管理费用都要进入“建设单位管理费”科目由于目前代建费尚没有专门列支的科目，故在试点项目中，仍然连续将代建费列入“建设单位管理费”科目代建收费标准迄今为止尚没有统一标准，按照财建

（2004）300号文第四项“项目代建单位的代建管理费开支标准与核算办法”的意见“……其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制，……由于“建设单位管理费”标准较低，通常不超过项目投资的2%故导致大部分试点项目的代建收费普遍较低比如按厦门市有关文件的规定，通常房屋建筑的管理费为项目总投资的3%但由于厦门市在有关代建制《试点办法》中没有明确代建费收费下限与严格标准，有的项目代建费仅占项目总投资的.7%这种情形势必会极大地损伤代建单位的积极性，从长远看，更不利于“代建制”的健康进展在试点过程中，一些地方也在尝试代建费+节余奖励的收费模式，做法是将代建费收取比例订得较低，但在项目竣工验收后，从项目结余资金中提取30%-50%奖励给代建人那么应当如何把握代建收费标准与采取何种收费形式，我们认为能够根据如下原则第一收费比例采取弹性制，根据项目规模大小、专业难易程度、技术复杂程度、工期长短、履约保函比例等诸多因素统筹考虑；第二，使用人与代建人签订代建合同时，假如概算中的建安费已定，应将代建费签成具体数额，而不是比率关于代建制收费目前仍有一些问题在争论之中其一是项目使用单位的前期费用与后期配合费用是否也要列入“建设单位管理费”科目？假如列入应操纵在多大比例？其二是代建费应否超出“建设单位管理费”的核定标准？这些都有待作进一步的探讨与规范

（六）履约保函与约束机制为了有效地操纵代建风险，在代建制度安排中设计了约束机制，其大致能够分为三个层面第一个层面要紧涉及代建合同的赔偿责任，假如代建单位未能完全履约致使投资增加或者工程质量不合格，所造成的缺失或者投资增加额一律将从其银行履约保函中补偿，履约保函金额不足的，相应扣减项目代建费，仍不足的，扣减代建单位自有资金；第二个层面要紧涉及质量责任追索保证，即代建人要承诺对工程质量终身负责；第三个层面是从政府监管的角度，对重大违约代建人除承担赔偿责任外，还要同意一段时间（有些省市规定1-3年）市场禁入的处罚构成约束机制的另一个方面是合同争议的解决机制，要紧分为二个层面其一是调解机制，对通常性的合同纠纷由投资人充当调解人；其二是仲裁机制，重大分歧由所在省、市、自治区的仲裁机构加以解决在试点阶段，履约保证金条款通常都制订得比较严格表现为第一，履约保函的出具人大都限制在银行；第二，履约保函比例订得较高，大约在10-30%之间这无异于给代建人提升了进入门槛通常地讲，咨询管理类公司的注册资本金相对较少，要想从银行获得大额履约保函相对较难这不仅达不到鼓励咨询管理类企业参与“代建制”的初衷，反而形成了进入屏障止匕外，从项目管理的性质来讲，假如将项目建设风险过度地施加于代建人，既不符合行业惯例，也不符合国际惯例从实践的角度看，履约保证金比例应根据项目规模与特点的不一致作弹性设置，且以不超过投资规模的1％为宜

（七）回避制度与免责条款

（五）具有与工程建设要求相习惯的技术、造价、财务与管理等方面的专业人员，并具有从事同类工程建设管理的经验第十条省进展改革部门会省财政、建设行政主管等部门制定代建单位的招标投标管理办法，明确代建单位的条件与招标的操作程序与具体办法第十一条代建单位有下列情况之一的，不得参与代建项目投标

（一）已被行政或者司法机关责令停业或者停止承接工程任务的；

（二）企业出现严重的信用与信誉危机又未能提供相应担保的；

（三）近3年发生过重大建设项目责任事故的；

（四）无法履行代建职责的其他情形第三章职责与分工第四章项目组织实施第五章项目投资计划与资金管理第二十六条项目代建合同签订后，代建单位根据实际工作进度与资金需求，提出年度投资计划与年度基建支出预算，报送省代建项目管理部门审查年度投资计划由省代建项目管理部门报请省进展改革部门审核年度基建支出预算由省代建项目管理部门送交项目使用单位，由使用单位向省财政部门申报项目年度基建支出预算第二十七条省进展改革部门审核批复省代建项目管理部门上报的年度投资计划，抄送代建单位与使用单位省财政部门审核批复使用单位上报的项目年度基建支出预算，抄送代建单位与省代建项目管理部门鉴于代建项目的特殊性，不管是何种类型或者具有何种资质的企业，代建人一旦中标其只能从事该项目的管理工作，而不能直接或者间接地从事与代建项目有关的勘察、设计、施工、监理、材料设备供应等业务只有一点除外，即具有招标资格的代建单位可直接从事所代建项目的招标业务，作为项目法人（业主），这符合《招投标法》的规定关于免责条款，除不可抗力因素之外，还有二个问题是代建人普遍关心的其一是假如出现由于项目前期勘察设计失误造成增加投资的情况投资人或者使用单位是否能够免除代建人的责任;其二是假如资金主管部门资金拨付不及时造成工期延误，代建人是否能够免责对此，各地方主管部门的规定不尽相同，业内专家、学者的看法也是完全不一致的总而言之，“代建制”作为一项新的制度对改善政府投资项目的效率具有十分重要的意义，但在实践中还有一些问题函待研究与探索据悉，有关中央政府公益性项目代建制暂行规定及有关细则正在酝酿之中，这一规定的出台将会极大地推动代建制的健康进展，并会对各地的试点工作起到积极的规范作用O第二十八条代建项目资金拨付原则上按照省政府有关财政投资项目集中支付的办法执行第二十九条代建单位根据项目进展情况提出拨款申请送省代建项目管理部门审查后报省财政部门第三十条代建单位务必严格执行国家与省的基建财务会计制度，设立资金专户，对代建项目单独建账核算，完整反映代建项目所发生的各项开支费用与财产物资购置的情况第三十一条实行代建制的项目，在概算投资中安排一定比例的费用用于支付代建单位服务费项目总投资2亿元下列项目，代建服务费为批准工程概算总投资的2%；总投资超过2亿元项目的代建服务费分段累进计算，2亿元部分按2%计算，超出2亿元部分按

1.5%计算项目代建服务费在项目实施阶段支付50%项目建成交付使用后支付40%工程保修期结束后支付10%第三十二条代建项目建设资金财务管理的具体办法由省财政部门会同省进展改革等有关部门另行制订第六章监督与奖惩第七章附则第四H^一条本办法自2006年3月1日起实施主题词:经济管理项目建设管理通知杭州市政府投资项目代建制管理暂行办法（市发改委二九年一月十六日）为深化固定资产投资体制改革，规范政府投资项目建设程序，提高政府投资项目的建设管理水平与投资效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发

（2004）20号）、《浙江省政府投资项目管理办法》（省政府令第185号）、杭州市人民政府《关于贯彻国务院投资体制改革决定的实施意见》（杭政函〔2005〕87号）与有关法律法规的规定，制定本办法

一、适用范围

（一）本办法所称代建制，是指政府通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（下列简称代建单位），负责政府投资项目的投资管理与建设组织实施工作，严格操纵项目投资、质量与工期，项目建成后交付使用单位的制度政府投资项目的范围为《浙江省政府投资项目管理办法》所规定的范围受市政府委托，市进展与改革行政主管部门负责政府投资项目代建制的综合管理工作牵头组织建设、交通、水利、财政、审计、监察等部门构成杭州市政府投资项目代建工作联席会议，负责研究制定项目代建管理政策、审核代建资格等工作

（二）凡工程总造价在500万元以上的市本级政府投资项目，原则上均应实行代建制

（三）市本级政府投资项目代建制管理工作的具体分工如下市进展改革、建设、交通、水利等部门具体负责各专项资金安排项目与市委市政府指定项目的代建管理工作；市财政部门对代建项目的财务活动实施财政管理；市审计部门对代建项目实施审计监督；市监察部门对代建项目实施监督检查；市有关行政主管部门按照各自职责做好有关管理工作

（四）项目代建方式分全过程代建与分阶段代建两种形式全过程代建方式即从项目建议书批复后开始，经可行性研究、设计、施工、交（竣）工验收直至质量（缺陷）责任期结束，实行全过程管理分阶段代建方式马上代建项目分前期与实施两个阶段交由代建单位进行管理，项目前期与实施阶段的分界点为初步设计批复

（五）代建项目执行基本建设程序，遵守有关投资项目管理的各项规定

二、代建资格备案

（六）申请代建资格的单位应符合下列条件L具有独立法人资格；.具有工程咨询甲级、设计甲级、施工一级、监理甲级、房地产开发甲级资质中的任何两项或者已经市政府批准从事建设工程管理工作的市级建设管理单位；.注册资本金在2000万元以上；.在编专职从事工程技术、经济等有关专业技术人员总数很多于30人，其中具备高级技术职称的人员很多于15人；.有良好的企业信誉，近两年内无不良信用纪录申请专业类代建资格的单位应各自向建设、交通、水利等主管部门提供符合代建条件的有关材料，经杭州市政府投资项目代建工作联席会议审核同意后备案；申请综合类代建资格的单位应向市进展改革部门提供符合代建条件的有关材料，经杭州市政府投资项目代建工作联席会议审核后，向市进展改革部门备案

三、权利义务

（七）市进展改革、建设、交通、水利等主管部门的权利义务L牵头组织主管项目代建单位的招标工作，审核招标文件，按招投标的有关规定择优选择代建单位；.按各自职责组织或者审批项目初步设计与概算；.下达代建项目建设进度计划，监督代建单位按进度计划组织实施，协调项目建设中的重大问题;.组织代建项目的交（竣）工验收

（八）市财政部门的权利义务.负责代建项目中财政资金的筹措、拨付与财务管理工作，下达年度支出预算；.参与代建项目初步设计与概算审批工作；.审核代建招标文件与合同中涉及资金价款结算有关条款；.审核代建工程预（决）算与竣工财务决算

（九）使用单位的权利义务.负责提出项目使用功能配置与建设标准等；.负责项目建议书的编制及有关报批手续；.作为项目法人，参与所有项目实施过程中的招标活动，监督项目建设；.负责筹措项目中的自筹资金，按合同约定做好建设资金结算工作，参与监督代建单位的建设资金使用情况；•参与项目设计审查，对项目设计变更的合理性提出建议；.协调工程预（决）算的编制，并报财政部门审核批复

（十）代建单位的权利义务.负责组织项目可行性研究报告、初步设计的编制及有关报批工作；.负责项目前期征地、拆迁与建设条件的落实、协调；.根据合同要求办理或者协助办理工程实施中有关规划、建设、国土资源、环保等项目的报批手续；.负责组织工程勘察设计、施工、监理与材料设备采购等的招标工作，在工作中应回避有利益关系的单位；.负责有关项目建设合同的洽谈、签订与合同履行的全过程管理；.按项目进度要求上报年度投资建议计划，并按月向使用单位与有关部门上报工程进度与资金使用情况；.审核、签证工程进度报表及提出进度拨款意见；.负责施工中出现的工程设计变更的报批手续；.负责工程中间验收，协助做好竣工验收，组织各承建单位及时编制工程决算，负责项目竣工及有关技术资料的整理汇编

四、代建程序

（十一）对政府投资项目，行业主管部门应根据建设项目的具体情况提出是否实行代建与代建方式的意见，由市进展改革部门在批复项目建议书或者可行性研究报告时，确定该项目是否实行代建制，并明确具体代建方式

（十二）实行代建的项目，均须通过招标投标方式选择代建单位，项目使用单位（或者主管部门）应当根据《招标投标法》等有关规定与程序进行招标，招投标活动进入市公共资源交易中心公开交易，招标文件应依照市建设工程招标办印制的范本进行编制，并经市建设工程招标办审核同意后备案，招投标活动同意市建设工程招标办的监督

（十三）对代建单位的评标，通常使用综合评估法，根据项目代建单位的资金实力、业绩、信誉、专业技术人员的配备、项目代建管理大纲的合理性、代建管理目标与保证措施、代建管理费报价、奖罚对等等因素，择优选择代建单位

（十四）项目代建实行合同制管理，由使用单位与代建单位签订《项目代建合同》，明确项目代建的范围，投资、质量、工期、安全与廉政等方面的操纵目标，明确双方的权利、义务与履约保证方式，代建管理费及支付方式，合同争议的解决方式代建项目实行履约担保制度，根据项目行业特点，在项目招标文件中确定具体履约保证金额

（十五）实行全过程代建的项目，代建单位应按照招标文件与代建合同约定的投资总额实行限额设计，操纵可行性研究报告的投资估算与初步设计概算代建项目的概算应由有关审批部门审批或者委托评审机构评审后，根据评审结论在初步设计审批时审核批复经批准的概算作为代建单位操纵投资与对其考核管理的根据

（十六）核定的概算投资有下列情况之一的，由代建单位提出，经使用单位同意，并由原审批部门会同有关部门批准后方可变更.不可抗力；.国家重大政策调整；.从项目实际出发，对项目内容、标准等设计方案有重大变更，累计额超过项目概算10%或者投资超过金额在500万元以上；.因受地质等自然条件制约，施工图设计时有重大技术调整

（十七）代建单位在项目建设期间，按照国家与省、市有关规定，组织实施工程的招标、设计、采购、监理与施工等工作

（十八）代建项目建成后，务必按国家有关规定与合同约定进行竣工验收，竣工验收合格后，方可投入使用

（十九）项目竣工后，代建单位应在三个月内向财政部门上报工程决算，接到财政部门的批复后，由项目使用单位（或者代建单位）编制竣工财务决算报财政部门审批，并按审批意见办理资产交付手续同时向审计部门报送工程决算的有关资料，由审计部门对概算的执行情况与决算进行审计监督未经审核、审计的项目，不得办理竣工验收手续

（二十）代建单位按照《中华人民共与国档案法》等有关档案管理的规定，建立健全有关档案项目筹划、建设各环节的文件资料，严格按照规定收集、整理、归档向使用单位办理移交手续时，一并将工程档案、财务档案及有关资料向使用单位与有关部门移交

（二十一）各有关部门应按照各自职责对代建项目依法进行监督检查

五、资金管理

（二十二）财政性资金实行财政直接拨付管理制度由市财政部门根据年度投资计划、年度支出预算、工程进度、有关合同、审价结果等，直接拨付给代建单位、项目承建单位、设备供应商及相应的收款（用款）单位自筹资金及其他配套资金由使用单位根据年度投资计划按进度直接拨付或者按比例交由财政部门统一实行直接拨付财政部门负责对项目预算、资金申请、账户管理、资金使用、财务报表等进行审查与监。